Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 28 de noviembre de 2017 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3, Ponente: Francisco López Vázquez)
Autora: María Pascual Núñez. Doctoranda en Derecho en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental y en la Universidad a Distancia de Madrid
Fuente: ROJ:STSJ CAT 12394/2017- ECLI:ES:TSJCAT:2017: 12394
Temas Clave: Planeamiento urbanístico; Evaluación ambiental; Urbanismo; Insuficiencia económica
Resumen:
Un particular impugna el acuerdo de la Comissió Territorial d’Urbanisme de Barcelona de 12 de mayo de 2011 por el que se aprueba definitivamente el Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Sant Vicenç de Montalt.
En relación a la omisión del trámite de evaluación ambiental estratégica, motivo esgrimido por la actora y analizado por la Sala en el Fundamento Jurídico sexto de la sentencia, esta apunta que el referido trámite resulta preceptivo en virtud de la Directiva 85/337/CE del Consejo, de 27 de junio de 1.985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, modificada por la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1,997 y la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2.001, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. En concreto, el artículo 3 de esta norma establece la necesidad de la evaluación medioambiental en relación con los planes y programas contenidos en sus apartados 2 y 4 que pudiesen tener efectos significativos en el medio ambiente.
Debido al dilatado proceso de aprobación del Plan objeto de controversia, que se inició provisionalmente a fecha de 25 de julio de 2002 y no finalizó definitivamente hasta el 12 de mayo de 2011, la Sala debe determinar, habida cuenta de la promulgación en ese lapso de tiempo de distinta normativa de regulación de la evaluación ambiental, qué norma resulta de aplicación al referido Plan.
En primer lugar, cita el ya mencionado artículo 3 y puntualiza que la evaluación debe efectuarse durante la preparación y previa adopción o tramitación por el procedimiento legislativo del plan o programa, de conformidad con el artículo 4.1. Alude al deber de los Estados miembros de transponer el contenido de la Directiva a su ordenamiento jurídico interno antes del 21 de julio de 2.004 por imperativo del artículo 13. Por consiguiente, determina que la obligación de sometimiento al requisito de evaluación ambiental se aplica a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal fuese posterior esa fecha.
Seguidamente infiere que, sin embargo, no es hasta la promulgación de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, cuando el legislador estatal traspone la citada Directiva a nuestro ordenamiento interno.
A continuación, el Tribunal menciona el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de Proyectos, que establece en su disposición transitoria primera en relación a los programas iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la ley que la obligación de presentar un estudio de impacto ambiental contenida en el artículo 7 se aplicará a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea posterior al 21 de julio de 2004. Prevé que esta obligación se predica de los planes y programas “cuyo primer acto preparatorio formal sea anterior al 21 de julio de 2004 y cuya aprobación, ya sea con carácter definitivo, ya sea como requisito previo para su remisión a las Cortes Generales o, en su caso, a las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, se produzca con posterioridad al 21 de julio de 2006, salvo que la administración pública competente decida, caso por caso y de forma motivada, que ello es inviable”. En estos supuestos, la decisión adoptada debe ser informada al público. Su apartado 3 precisa que debe entenderse por primer acto preparatorio formal “el documento oficial de una administración pública competente que manifieste la intención de promover la elaboración del contenido de un plan o programa y movilice para ello recursos económicos y técnicos que hagan posible su presentación para su aprobación”.
Respecto al ordenamiento jurídico autonómico, la Sala cita la sucesiva legislación promulgada en esta materia.
En su análisis se refiere a la Ley 10/2004, de 24 de diciembre, de reforma de la Ley 2/2002, de Urbanismo de Cataluña para el fomento de la vivienda asequible, de la sostenibilidad territorial y de la autonomía local, que en su disposición transitoria décima prevé que mientras no se trasponga la Directiva 2001/42/CE, se establece “un régimen de evaluación ambiental aplicable a las figuras de planeamiento urbanístico no resueltas definitivamente en el momento de su entrada en vigor”. En sus apartados 2 a 4 dispone que la documentación de las figuras de planeamiento debe incluir un informe ambiental con el contenido establecido en el artículo 5 y el anexo 1 de la Directiva, sometido al requisito de información pública junto con el plan o el programa, todo ello en virtud del artículo 83.6. Ulteriormente, por imperativo del apartado 5 del precepto anteriormente citado, debe remitirse el referido informe al departamento competente en materia de medio ambiente para su valoración. Agrega que simultáneamente al trámite de información pública de un plan de ordenación urbanística municipal debe solicitarse un informe a los organismos afectados por razón de sus competencias sectoriales.
Ulteriormente plantea que debido a la falta de transposición de la Directiva 2001/42/CE a fecha de 21 de julio de 2.004, en la que debía haber sido asumida por la normativa estatal, el legislador catalán trató de suplir esta deficiencia previendo el requisito de elaboración de un informe ambiental en la Ley 10/2004. Asimismo, alude al Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, de aprobación del texto refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, que introdujo una disposición transitoria sexta titulada “Evaluación ambiental de los planes urbanísticos” en el mismo sentido que la norma anterior.
El Tribunal dispone que ambas disposiciones resultaron insuficientes y no colmaron las exigencias de la norma comunitaria debido a la ausencia de incorporación de la Directiva a la legislación estatal hasta la promulgación de la Ley 9/2006 cuyo artículo 7 prevé, en relación a la legislación reguladora de planes y programas, la inclusión en el procedimiento administrativo aplicable para su elaboración y aprobación un proceso de evaluación ambiental. En dicho proceso, el órgano promotor debe integrar determinados aspectos ambientales y consta de las siguientes actuaciones: a) La elaboración de un informe de sostenibilidad ambiental. b) La celebración de consultas. c) La elaboración de la memoria ambiental. d) La consideración del informe de sostenibilidad ambiental, del resultado de las consultas y de la memoria ambiental en la toma de decisiones. e) La publicidad de la información sobre la aprobación del plan o programa. A tenor del artículo 8 el órgano promotor debe identificar, describir y evaluar los probables efectos significativos sobre el medio ambiente que pudieran derivarse de la aplicación del plan o programa en el informe de sostenibilidad ambiental y elaborar unas alternativas razonables, técnica y ambientalmente viables que incluyan la alternativa cero, consistente en la no realización del plan o programa. Las referidas alternativas deben considerar los objetivos y el ámbito territorial de aplicación del plan o programa y en el mencionado informe de sostenibilidad ambiental debe incluirse la información especificada en el anexo I y la que se considere necesaria para asegurar su calidad.
La Sala analiza el ulterior desarrollo de la legislación urbanística de Cataluña mediante el Decreto 305/2006, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Urbanismo de Cataluña, que en su disposición transitoria duodécima, dispone que en tanto no se apruebe la Ley autonómica de desarrollo de la Ley estatal 9/2006 quedaban sometidos al trámite de evaluación ambiental los instrumentos de planeamiento indicados en el apartado 1 de la disposición transitoria sexta de la Ley de urbanismo, todo ello sin perjuicio de la decisión previa que deba adoptarse sobre la sujeción a evaluación ambiental de aquellos planes directores urbanísticos que pudieran tener efectos significativos sobre el medio ambiente y de los planes parciales urbanísticos que desarrollasen el planeamiento urbanístico general que no ha sido objeto de evaluación ambiental. En su apartado 2 indica que los planes sometidos a evaluación ambiental en proceso de tramitación al entrar en vigor el Reglamento quedan sujetos al trámite de información y participación ciudadanas contemplado en el artículo 115. En aquellos supuestos en que los planes se hubieran aprobado en fecha posterior al 30 de abril de 2006, cuando entró en vigor la Ley estatal 9/2006, de haberse efectuado el trámite de información pública, deberían ser completados en el plazo de 45 días. Posteriormente, se establece mediante la Ley autonómica 6/2009, de 28 de abril, de evaluación ambiental de planes y programas la sujeción a evaluación ambiental tanto de los instrumentos de planeamiento territorial como urbanístico, determinando en su anexo III el contenido del informe de sostenibilidad ambiental de los planes y programas.
Atendiendo a lo expuesto, la Sala infiere que las exigencias contenidas en la Directiva 2001/42/CE resultan de aplicación al plan controvertido, por imperativo de la disposición transitoria primera de la Ley estatal 9/2006. En consecuencia, la documentación medioambiental incorporada al plan resulta insuficiente, incurriendo en causa de nulidad de pleno derecho por haber prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, al haberse omitido el trámite esencial de la evaluación ambiental estratégica.
Por último, el Tribunal considera que no se acredita la arbitrariedad de la ordenación, su contrariedad a los informes vinculantes sectoriales ni la infracción de los principios de seguridad jurídica y autonomía local. Por consiguiente rechaza la valoración que realiza la actora acerca de la insuficiencia de la evaluación económica y financiera o de la viabilidad económica de la actuación. En este sentido, cita las STSS de 25 de febrero de 2.015, de 17 de julio de 2.014 y 19 de abril de 2.012, en las que se confirma la necesidad y exigencia de la evaluación como elemento esencial de los diversos instrumentos de planeamiento y de determina que la validez de la misma no está condicionada a que en ella se constaten las cantidades precisas y concretas que se requieran para la realización de las previsiones del plan bastando a tal fin que los planes se asienten en previsiones generales y en la confirmación de que existen fuentes de financiación con que efectuarse. Por ello, enfatiza que la jurisprudencia requiere entre la documentación necesaria a estos efectos la previsión del capital exigido por las actuaciones que contempla el plan y la de sus fuentes de financiación, concluyendo que la omisión de los mismos vicia el plan al convertirlo en mera apariencia, generando una situación de inseguridad jurídica derivada de que el requisito de evaluación económica y financiera no concluye en las leyes urbanísticas, que lo imponen en toda clase de instrumentos de planeamiento con independencia de que el alcance y especificidad de dicha previsión difieran en atención al instrumento de planeamiento concreto. En el caso de los instrumentos de ordenación general, esta podrá ser más genérica, valga la redundancia. Sin embargo, en el caso de los planes parciales y especiales se deben precisar en mayor grado los medios o recursos disponibles y realizar una “singularizada adscripción de los mismos a la ejecución de la ordenación prevista”.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…)La Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio de 2.001, de aplicación directa en los estados miembros, estableció en su artículo 3 la necesidad de la evaluación medioambiental en relación con los planes y programas a que se refieren sus apartados 2 y 4 que pudiesen tener efectos significativos en el medio ambiente, evaluación que por disposición del 4.1 debía efectuarse durante la preparación y antes de la adopción o tramitación por el procedimiento legislativo de un plan o programa, imponiéndose en su artículo 13 a los Estados miembros el deber de poner en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la Directiva antes del 21 de julio de 2.004, de forma que la obligación se aplicaría a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal fuese posterior esa fecha. El contenido de la indicada Directiva, a nivel de la legislación estatal española, fue asumido por la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. Por su parte, el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de Proyectos (…)”
“(…)1. La obligación a que hace referencia el artículo 7 se aplicará a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea posterior al 21 de julio de 2004.
- La obligación a que hace referencia el artículo 7 se aplicará a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea anterior al 21 de julio de 2004 y cuya aprobación, ya sea con carácter definitivo, ya sea como requisito previo para su remisión a las Cortes Generales o, en su caso, a las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, se produzca con posterioridad al 21 de julio de 2006, salvo que la administración pública competente decida, caso por caso y de forma motivada, que ello es inviable.
En tal supuesto, se informará al público de la decisión adoptada. 3. A los efectos de lo previsto en esta disposición transitoria, se entenderá por el primer acto preparatorio formal el documento oficial de una administración pública competente que manifieste la intención de promover la elaboración del contenido de un plan o programa y movilice para ello recursos económicos y técnicos que hagan posible su presentación para su aprobación”. Por su parte, en el ordenamiento autonómico de Cataluña, la Ley 10/2004, de 24 de diciembre, de reforma de la Ley 2/2002, de Urbanismo de Cataluña, para el fomento de la vivienda asequible, de la sostenibilidad territorial y de la autonomía local, introdujo en aquella una disposición transitoria décima a cuyo tenor, mientras no se traspusiese la Directiva 2001/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo , sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación sectorial, se establecía un régimen de evaluación ambiental aplicable a las figuras de planeamiento urbanístico no resueltas definitivamente en el momento de su entrada en vigor. Los apartados 2 a 4 de la misma disposición transitoria establecieron que la documentación de tales figuras de planeamiento debía incluir un informe ambiental con el contenido establecido por el artículo 5 y el anexo 1 de la Directiva 2001/42/CE , informe ambiental que debía someterse a información pública junto con el plan o el programa, de acuerdo con lo establecido por el artículo 83.6, debiendo el plan y el informe ambiental enviarse al departamento competente en materia de medio ambiente para su valoración, en trámite regido por lo establecido en el artículo 83.5 (a cuyo tenor, simultáneamente al trámite de información pública de un plan de ordenación urbanística municipal debía solicitarse un informe a los organismos afectados por razón de sus competencias sectoriales)”.
“(…) El posterior Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, aprobando el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, nuevamente introdujo una disposición transitoria sexta , titulada “Evaluación ambiental de los planes urbanísticos”, que se pronuncia en igual sentido, mientras no se transponga la Directiva 2001/42/CE, sin colmar ni agotar la regulación comunitaria, por falta de incorporación de la referida Directiva por la legislación estatal. Efectivamente desde la perspectiva de la legislación española, como se ha indicado, la incorporación de la Directiva 2001/42/CE se trata de operar con la Ley 9/2006, de 28 de abril, que impone en su artículo 7 que la legislación reguladora de los planes y programas introdujese en el procedimiento administrativo aplicable para su elaboración y aprobación un proceso de evaluación ambiental en el que el órgano promotor integrase los aspectos ambientales y que constase de las siguientes actuaciones: a) La elaboración de un informe de sostenibilidad ambiental. b) La celebración de consultas. c) La elaboración de la memoria ambiental. d) La consideración del informe de sostenibilidad ambiental, del resultado de las consultas y de la memoria ambiental en la toma de decisiones. e) La publicidad de la información sobre la aprobación del plan o programa. Según su artículo 8, en el informe de sostenibilidad ambiental, el órgano promotor debe identificar, describir y evaluar los probables efectos significativos sobre el medio ambiente que puedan derivarse de la aplicación del plan o programa, así como unas alternativas razonables, técnica y ambientalmente viables incluida, entre otras, la alternativa cero, que tengan en cuenta los objetivos y el ámbito territorial de aplicación del plan o programa, a cuyos efectos se entenderá por alternativa cero la no realización de dicho plan o programa. Tal informe de sostenibilidad ambiental debe contener la información especificada en el anexo I, así como aquella que se considere razonablemente necesaria para asegurar su calidad. La disposición transitoria primera de la indicada ley estableció que la obligación referida en su artículo 7 se aplicaría a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal fuese posterior al 21 de julio de 2.004, entendiéndose a sus efectos por primer acto preparatorio formal el documento oficial de una administración competente que manifieste la intención de promover su elaboración y movilice para ello recursos económicos y técnicos que posibiliten su presentación y aprobación.”
“(…)”1. Mientras no se apruebe la Ley autonómica que desarrolle la Ley estatal 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, tienen que ser objeto de evaluación ambiental los instrumentos de planeamiento que señala el apartado 1 de la disposición transitoria sexta de la Ley de urbanismo, sin perjuicio de la decisión previa que corresponda adoptar, caso a caso, respecto a la sujeción a evaluación ambiental de aquellos planes directores urbanísticos que se prevea que pueden tener efectos significativos sobre el medio ambiente y de los planes parciales urbanísticos que desarrollen planeamiento urbanístico general que no ha sido objeto de evaluación ambiental. 2. Los planes sometidos a evaluación ambiental, que estén en trámite en el momento de la entrada en vigor de este Reglamento, se han de sujetar a las reglas que establece el artículo 115, en los sucesivos trámites que se hayan de efectuar. En todo caso, los planes que se hayan aprobado inicialmente con posterioridad al 30 de abril de 2006, fecha de entrada en vigor de la Ley estatal 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, si ya han efectuado la información pública, habrán de completarla hasta el plazo de 45 días y dar cumplimiento a las reglas que establecen las letras d) y e) del art. 115 de este Reglamento”. Por su parte la Ley autonómica 6/2009, de 28 de abril, de evaluación ambiental de planes y programas, viene a establecer un régimen jurídico trascendentemente incisivo, que va más allá de la precedente regulación contenida en el Decreto 114/1988, de 7 de abril, de evaluación de impacto ambiental y demás normativa citada, al adaptar finalmente la normativa catalana a la tan citada Directiva 2001/42/CE, estableciendo la sujeción a la indicada evaluación en tesis general tanto de los instrumentos de planeamiento territorial como urbanístico y fijando en su anexo III el contenido del informe de sostenibilidad ambiental de los planes y programas. Se mire como se mire la normativa antes expuesta, resulta evidente a su tenor que las exigencias sobre el particular contenidas ya originariamente en la Directiva 2001/42/CE, de 27 de julio, son aplicables al plan der autos, por así haberlo establecido la disposición transitoria primera de la Ley estatal 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, ley que es precisamente la que incorporó al ordenamiento jurídico español, con el indicado efecto retroactivo, el contenido de aquella Directiva Comunitaria. Resultando por ello insuficiente la documentación medioambiental incorporada al plan, que incide por ello en causa de nulidad de pleno derecho, esta vez sí por haber prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, al haberse omitido un trámite esencial del mismo, como lo es el de la evaluación ambiental estratégica, de la que constituye un mero elemento el catálogo de bienes y del paisaje.”
“(…) destacando como regla general la necesidad y exigencia de la existencia de la evaluación como elemento esencial de los diversos instrumentos de planeamiento, sin que para su validez sea precisa que consten en ella las cantidades precisas y concretas cuya inversión sea necesaria para la realización de las previsiones del plan (detalle que es propio de los concretos proyectos en que aquéllas se plasmen), siendo suficiente, a fin de que los planes no nazcan en el puro vacío, que la vocación de ejecución y de real materialización que éstos tienen venga apoyada en previsiones generales y en la constatación de que existen fuentes de financiación con que poderse llevar a efecto el plan. De manera que la jurisprudencia haya requerido, entre la documentación de los planes, la necesaria previsión del capital exigido por las actuaciones en él previstas y la de sus fuentes de financiación, para concluir que su ausencia vicia el plan, al convertirlo en mera apariencia, fuente de inseguridad jurídica y de desprestigio normativo, pues la exigencia de la evaluación económica y financiera es inconcusa en las leyes urbanísticas, que lo imponen en toda clase de instrumentos de planeamiento, bien que su alcance y especificidad sean diferentes en función del instrumento de planeamiento de que se trate, siendo más genérico en el caso de instrumentos de ordenación general, mientras que los planes parciales y especiales han de concretar con mayor grado de precisión los medios o recursos de los que se dispone y realizar una singularizada adscripción de los mismos a la ejecución de la ordenación prevista”.
Comentario de la Autora:
Dado que el contenido del pronunciamiento es eminentemente procesal, nos hemos limitado a analizar los fundamentos jurídicos más relevantes para el contenido Actualidad Jurídica Ambiental.
En este supuesto concreto, el Tribunal se encuentra con distintos obstáculos de cara a la valoración del Plan cuya nulidad se pretende. Resulta sorprendente el dilatado proceso de aprobación del mismo. Consecuentemente, en el transcurso de este proceso se aprobó distinta normativa a nivel estatal y autonómico en relación a la evaluación ambiental de Planes y Programas. Una de las cuestiones más llamativas de este caso es que a falta de transposición al ordenamiento estatal de la norma comunitaria el legislador catalán incluyó algunas de las exigencias de esta en la normativa autonómica.
Queda patente que la dejadez, por un lado del legislador estatal en el ámbito de la transposición de la normativa comunitaria al ordenamiento interno y de otra, de la administración catalana de cara a la aprobación del plan, no hace más que dificultar la inclusión y valoración de las prescripciones ambientales en el ámbito de la ordenación y el planeamiento urbanístico, sector que, por su naturaleza y entidad, es susceptible de producir impactos de gran relevancia para el entorno natural.
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