Sentencia 69/2018 del Pleno del Tribunal Constitucional, de 21 de junio de 2018 (Ponente: Ricardo Enríquez Sancho)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE Núm. 179, de 25 de julio de 2018
Temas Clave: Energía; Gas; Competencias compartidas; Eficiencia energética; Certificados de ahorro energético; Fondo nacional de eficiencia energética; Instituto para la Diversificación y Ahorro Energético (IDAE); Habilitación; Potestades normativas o de ejecución; Minería; Hidrocarburos; Edificación; Servicios; Consumo
Resumen:
Examina la Sala el recurso de inconstitucionalidad planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra varios preceptos de la Ley 18/2014 (en adelante, Ley 2014), de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia. Nos vamos a ceñir exclusivamente a los preceptos relacionados con la materia de energía.
En tal sentido, se impugnan algunos artículos del título III de la Ley 2014, rubricado «Medidas urgentes en el ámbito energético». En concreto, el artículo 59.3, los artículos 71 a 73 y la disposición final segunda, apartados 3, 6 y 7.
Las partes no discuten el encuadramiento competencial de todas estas normas en el ámbito de la energía. Al efecto, el Estado puede intervenir al amparo del artículo 149.1.13 y 25 CE y la CA ostenta las competencias de desarrollo y ejecución previstas en el art. 133 EAC, rubricado “Energía y Minas”.
-Artículo 59.3. Queda incluido en el capítulo II, «Sostenibilidad económica del sistema de gas natural», que regula la retribución del sobrecoste originado por la normativa autonómica a empresas del sector del gas sujetas a retribución regulada.
El Gobierno de la Generalitat entiende que el precepto impugnado menoscaba su competencia para establecer obligaciones adicionales en materia de distribución de gas o de niveles de calidad en Cataluña, resultantes del artículo 133.1, letras b) y c), de su Estatuto de Autonomía. A sensu contrario, la Sala desestima el recurso amparándose en la argumentación de su STC 120/2016, que aunque en aquel caso se refería al sector eléctrico, la aplica por analogía al sector del gas. Al efecto, “teniendo el Estado competencia para «fijar el régimen económico del sector» (en aquel caso del sector eléctrico, en este caso del sector del gas), esa competencia no puede erigirse en una «prohibición para que las Comunidades Autónomas adopten medidas en relación con la calidad del suministro eléctrico», sino que, al contrario, el «carácter compartido de la competencia obliga a que, en el caso de que estas medidas supongan costes reconocibles para las empresas, el Estado articule los mecanismos para compensar los eventuales costes generados por las exigencias de la normativa autonómica». Y en aquel caso, como en este, el Estado «ha optado por la técnica de los convenios, sin que con esa opción se vulneren las competencias autonómicas».
–Artículos 71 a 73, incluidos en el capítulo IV de este título III de la Ley 2014, dedicado a las «Medidas en materia de eficiencia energética». Forman parte de la sección primera del citado capítulo, rubricado «Sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética».
La Generalitat de Cataluña denuncia el desconocimiento por los preceptos impugnados de sus competencias de fomento y ejecución en materia de eficiencia energética, establecidas en el artículo 133.1d) EAC. Invasión competencial que entiende producida como consecuencia de haberse reservado el Estado la «gestión» de los certificados de ahorro energético (art. 71.2) y del fondo nacional de eficiencia energética a través del Instituto para la Diversificación y Ahorro Energético (art. 73.2, 3 y 4), así como los poderes de inspección y sanción por el incumplimiento de las obligaciones establecidas en la Ley 2014 (art. 71.3).
La Sala parte de que la Ley 2014 no regula directamente subvenciones ni tampoco se trata de una Ley de Presupuestos Generales del Estado sino que crea y regula el denominado sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética, definiendo las obligaciones que comporta y los sujetos obligados al mismo. Asimismo, regula el denominado “Fondo Nacional de Eficiencia Energética”, que se integra con las aportaciones de los sujetos obligados y de otros fondos de financiación, cuyo destino es aumentar la eficiencia energética en diferentes sectores. Finalmente, encomienda la gestión de ese fondo al IDAE.
La controversia se centra en determinar si las funciones encomendadas a este organismo corresponden o no al Estado atendiendo al orden constitucional de distribución de competencias. Describe la Sala las funciones que comporta la gestión del Fondo por parte del IDAE, entre las que se incluyen “la elaboración de estudios e informes” para la eficiencia energética o la “medición, control y verificación” de los resultados alcanzados, entre otras. A juicio de la Sala, el contenido de estas funciones excede claramente de las potestades de fomento y gestión de las energías renovables que reclama la Generalitat, y requieren una dirección unitaria, homogénea, planificadora y de conjunto que solo el Estado puede proporcionar. En esta estela, lejos de ser actividades de gestión o ejecución, pertenecen más bien a la esfera de los poderes estrictamente normativos y están estrechamente vinculadas con los compromisos adquiridos internacionalmente por España en esta materia. Se deja constancia de que las CCAA no han sido excluidas del sistema, máxime cuando un representante de cada una de ellas forma parte de la comisión consultiva del IDAE.
En definitiva, “no es posible apreciar el desapoderamiento competencial denunciado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en cuanto a la «gestión» del fondo nacional de eficiencia energética”.
Distinta conclusión alcanza la Sala respecto a la gestión de los certificados de ahorro energético, que también se encomienda al Estado a través del IDAE. La Sala entiende esta gestión como una actividad vinculada a su reconocimiento y concesión, por tanto, una “actividad ejecutiva reglada en alto grado”, que en este caso, tratándose de la materia “energía”, las CCAA tienen reservadas las competencias de gestión y ejecución. Por tanto, en este supuesto, el Estado no tiene reservadas las potestades de ejecución y aplicación de las normas.
Al efecto, el inciso final del primer párrafo del artículo 71.2 de la Ley 18/2014 en el que se dispone que la «gestión» de los certificados de ahorro energético «corresponderá al Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía», órgano de la Administración del Estado, debe ser declarado inconstitucional y nulo por vulnerar el orden constitucional de distribución de competencias. Esta declaración se extiende igualmente al inciso «y certificación» del artículo 72.3, en cuanto considera gastos de administración del fondo nacional de eficiencia energética los de certificación de los ahorros energéticos. Sin embargo, no se extiende al artículo 71.3 que atribuye al Ministerio competente la competencia para la inspección y sanción del incumplimiento de obligaciones establecidas en la Ley.
-Disposición final segunda, apartados 3, 6 y 7. Se impugnan las habilitaciones al Gobierno de la Nación para aprobar los reales decretos que regulen el procedimiento para la gestión de derechos mineros y del dominio público de hidrocarburos que resulten afectados por el cambio del sistema geodésico de referencia oficial en España, y el establecimiento de la obligación de contabilización de los consumos de calor, frío y agua caliente sanitaria en edificios existentes.
En cuanto a la primera de las habilitaciones, se debe señalar que la modificación del sistema geodésico de referencia oficial en España obligó a adaptar las concesiones mineras y los derechos sobre el dominio público de los hidrocarburos a las nuevas referencias cartográficas. A tal fin, la Ley 2014 introduce modificaciones en la normativa sobre minería e hidrocarburos e incluye la habilitación cuestionada al Gobierno.
La Generalitat considera que la modificación del sistema geodésico no puede servir para desapoderarla de unas competencias ejecutivas que ostentaba hasta ese momento.
Por su parte, la Sala considera que las CCAA no ostentan todas las competencias de gestión en el ámbito minero y de los hidrocarburos, incluso la posibilidad de que el Estado ejerza competencias ejecutivas en estas materias, ha sido reconocida en la propia normativa sectorial y por la jurisprudencia.
En definitiva, esta habilitación no ha vulnerado el sistema de distribución de competencias, si bien se podría producir con el efectivo ejercicio de esa habilitación.
La segunda de las habilitaciones viene referida a la obligación de contabilización de consumos de calor, frío y agua caliente sanitaria en edificios existentes, derivada de la transposición de la Directiva 2012/27/UE. Con carácter previo, la Sala nos sitúa en su contexto normativo y, concretamente, en la instalación de contadores individuales para que el consumidor pueda controlar su propio consumo individual siempre que fuera posible, financieramente razonable y proporcionado, en relación con el ahorro potencial de energía. El aspecto novedoso que introduce la Directiva es la obligación de instalar estos contadores “antes del 31 de diciembre de 2016”.
La Sala examina si esta potestad que es objeto de habilitación al Gobierno de la Nación es una potestad normativa o de ejecución. Tratándose de una obligación o del “nacimiento de un vínculo jurídico antes inexistente”, entiende que la potestad es normativa y reúne la doble condición de formal y materialmente básica para encontrar su amparo en los apartados 13 o 25 del artículo 149.1 CE. De hecho, la obligación instaurada resulta “un complemento necesario para garantizar el fin a que responde la competencia sobre las bases”.
En definitiva, esta habilitación normativa no ha invadido las competencias autonómicas.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) De lo anteriormente expuesto se desprende: (i) que, por su objeto, al no contener directamente las nomas recurridas partidas presupuestarias o una convocatoria de subvenciones, no es aplicable la doctrina del Tribunal sobre la gestión de subvenciones de la STC 13/1992, con lo que el presente supuesto se aparta de los precedentes de las repetidamente citadas SSTC 98/2001, 136/2009 y 33/2014; (ii) que, por el contrario, y atendiendo a ese mismo objeto, las normas impugnadas contienen verdaderamente una técnica de organización interna de la Administración general del Estado, pues no hacen otra cosa que encomendar una concreta función a un organismo perteneciente a esa misma Administración (personificación o descentralización funcional); (iii) por consiguiente, el objeto del debate habrá de centrarse en resolver si el contenido de esa función, más allá de su genérica denominación legal (formal) como función o actividad de «gestión», debe corresponder o no al Estado según el orden constitucional de distribución de competencias (…)”.
“(…) De la normativa expuesta se colige que el contenido de esas funciones del Instituto, que le asignan tanto la Ley recurrida como sus normas anteriores de creación, excede claramente de las potestades de «fomento y gestión de las energías renovables y de la eficiencia energética» que vindica el Gobierno de la Generalitat, amparándose en el artículo 133.1 d) EAC. En puridad, esas funciones de propuesta, estudio y adopción de directrices y medidas vinculadas a objetivos concretos, lejos de ser actividades de gestión o ejecución, como entiende el Gobierno autonómico, pertenecen más bien a la esfera de los poderes estrictamente normativos, por representar, bien la adopción de una determinada opción política (por ejemplo, la de concentrar las ayudas que puedan convocarse en un determinado sector, por ser así más eficaces para la consecución del objetivo perseguido, o porque ello no interfiere en otras políticas estatales en relación con esos u otros sectores), bien la preparación de esa decisión —mediante su estudio, informe y planificación— para su adopción otro (señaladamente, por el Gobierno como órgano de dirección política: artículo 97 CE). En este sentido, que la función planificadora en el sector energético pertenece al Estado ha sido reconocido en las SSTC 170/2012, de 4 de octubre, FJ 10; 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 19; o 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 4. Son, en todo caso, funciones que requieren de una dirección unitaria y perspectiva de conjunto que solo puede proporcionar el Estado, y que además están vinculadas a la consecución de objetivos concretos fijados para el conjunto de la economía nacional y comprometidos internacionalmente por el mismo Estado como sujeto de derecho internacional ante las instituciones de la Unión Europea (…)”.
Artículo 71.2. “(…) A diferencia del caso anterior (la «gestión» del fondo nacional de eficiencia energética del artículo 72.3), el término «gestión» de este artículo 71.2 sí alude a una actividad estrictamente aplicativa de normas previamente aprobadas, y lo hace en una materia, la energía, donde las Comunidades Autónomas tienen reservadas esas competencias de gestión y ejecución, sin que pueda justificarse su asunción por el Estado ni en la doctrina sobre las actuaciones de ejecución como complemento necesario de las bases estatales, ni en una aplicación, por lo demás siempre excepcional, del criterio de la supraterritorialidad (…)”.
Disposición final segunda, apartados 3 y 6. “(…) La resolución de este motivo debe partir de la constatación de que las Comunidades Autónomas no ostentan todas las competencias de gestión en el ámbito minero y de los hidrocarburos. El propio artículo 133.4 EAC limita las competencias de la Comunidad Autónoma a las «minas y derechos mineros que estén situados en el territorio de Cataluña». Y la misma técnica sigue la Ley del sector de hidrocarburos, que reconoce competencia a la Administración general del Estado para otorgar autorizaciones y permisos en esas circunstancias de supraterritorialidad, las concesiones de explotación en todo caso [art. 3.2 a); sobre la posibilidad de que el Estado pueda asumir el otorgamiento de autorizaciones o concesiones en el ámbito energético, por todas, STC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 17], y también para el otorgamiento de las autorizaciones, permisos y concesiones que procedan en el subsuelo marino [art. 3.2 b) y STC 8/2013, de 17 de enero]. Incluso los mismos artículos 14 y 15 de la Ley del sector de hidrocarburos invocados por el Gobierno autonómico recurrente como fundamento de su pretensión reconocen potestades de ejecución a la Administración general del Estado. En cuanto a la Ley de minas, la posibilidad de que el Estado ejerza competencias ejecutivas, aparte de contenida en la Ley y reglamento de minería (preconstitucionales), ha sido igualmente reconocida en la STC 165/2016, de 6 de octubre, FJ 11.
Por lo tanto, de todo ello se deduce que la pura habilitación reglamentaria al Gobierno de la Nación para regular el procedimiento de gestión de estos derechos no ha podido producir interferencia ni vulneración competencial alguna (…)”.
Disposición final segunda, apartado 7. “(…) La disposición final segunda, apartado séptimo, habilita al Gobierno de la Nación «para que, mediante real decreto, establezca la obligación de contabilización de consumos de calor, frío y agua caliente sanitaria, en edificios existentes derivada de la transposición de la Directiva 2012/27/UE» (…)
Sin embargo, y aquí está la novedad de la Directiva de 2012, añade la obligación de instalar contadores de consumo individual en los edificios «antes del 31 de diciembre de 2016» (…)
Es decir, que de acuerdo con la Directiva de 2012, antes de la fecha señalada, el Estado debe garantizar la disponibilidad de contadores individuales o, en su defecto, calorímetros para medir el consumo individual de cada radiador, salvo que pueda demostrar (ante las instituciones de la Unión) que una y otra medida no son técnicamente viables ni rentables, y en todo caso, en tal supuesto, aún «podrán estudiarse métodos alternativos de medición del consumo de calor que sean rentables» (…)
En relación con ello, y habida cuenta de que la potestad se refiere al «establecimiento» de una obligación, o lo que es lo mismo, a la imposición o el nacimiento de un vínculo jurídico antes inexistente, la potestad conferida debe considerarse de carácter normativo, no ejecutivo. El hecho de que el contenido de esa obligación esté ya predeterminado en el ordenamiento (en este caso, en la Directiva europea) no cuestiona la anterior conclusión, pues el Real Decreto al que remite la disposición final segunda, apartado séptimo, opera, precisamente, como conditio iuris de su eficacia, y ello excede de las potestades de simple ejecución de normas válidas y vigentes (…)
Existen abundantes precedentes en la doctrina constitucional que han declarado el carácter básico de la regulación del régimen económico de los suministros energéticos, por ser estos factores de producción esenciales para el desarrollo de la actividad económica (…)
Lo anterior debe ser igualmente aplicable a los contadores individuales y al subsector del gas, pues también en éste el legislador estatal básico ha establecido un régimen de retribución regulada en el artículo 91.1 de la Ley del sector de hidrocarburos («las actividades destinadas al suministro de combustibles gaseosos serán retribuidas económicamente en la forma dispuesta en la presente Ley con cargo a las tarifas de último recurso, los peajes y cánones que se determinen por el Gobierno, y a los precios abonados») y remitido a reglamento la determinación del precio de alquiler de los contadores (art. 91.2 de la misma Ley) (…)”
Comentario de la Autora:
El sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética es el resultado de la transposición de la Directiva 2012/27/UE, relativa a la eficiencia energética, que se presenta como un medio para superar los retos del cambio climático y la dependencia energética a los que se enfrenta la UE. A tal fin, se impone a los Estados miembros la obligación de comunicar a la Comisión un objetivo nacional de eficiencia energética teniendo en cuenta, entre otras, la obligación de los Estados de establecer un sistema de obligaciones de eficiencia energética.
En este contexto se insertan los artículos impugnados 71 a 73, que respectivamente regulan el mecanismo de acreditación de ahorro energético por parte de los sujetos obligados, la creación del fondo nacional de eficiencia energética y su adscripción. Lo que cuestiona la Generalitat es la reserva de competencias ejecutivas al Estado en esta materia, es decir, la posibilidad de que éste pueda retener competencias de ejecución y gestión en materias sobre las que solo ostenta competencias normativas básicas o plenas.
Lo relevante en este caso es que las funciones atribuidas al IDAE no son actividades de gestión o ejecución sino que van más allá, pertenecen a la esfera de los poderes normativos y precisan de una dirección unitaria que solo el Estado puede patrocinar. No sucede lo mismo con la gestión de los certificados de eficiencia energética –reconocimiento y concesión-, por cuanto el Estado no tiene reservada en esta materia este tipo de potestades de ejecución, máxime teniendo en cuenta que se trata de una actividad de aplicación normas previamente aprobadas.
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