Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 18 de junio de 2018 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: María de la Paz Hidalgo Bermejo)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ CANT 171/2018 – ECLI:ES:TSJCANT:2018:171
Temas Clave: Evaluación ambiental; Instrumentos de planificación; Planeamiento urbanístico; Suelos; Urbanismo
Resumen:
Unos particulares interponen recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo de la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cantabria de 15 de mayo de 2015, a través del cual se aprobaba definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Laredo.
Uno de los principales motivos que sustentan el recurso es el concerniente a que, tras la primera de las informaciones públicas, se habían efectuado en el instrumento urbanístico modificaciones sustanciales que demandaban la realización de un nuevo trámite de información pública. En concreto, y debido al Informe de la administración autonómica (en concreto, de la Dirección General de Urbanismo), se habían realizado algunos cambios de gran entidad en el PGOU, como por ejemplo la alteración en la clasificación urbanística de 481.000 metros cuadrados originariamente previstos como suelo urbano no consolidado y que pasaban a ser considerados como suelo urbanizable delimitado.
Derivado de lo anterior, se alega también que las modificaciones sustanciales incidirían en la valoración ambiental inicialmente realizada, teniendo en cuenta que se había evaluado en atención a unas condiciones de clasificación de suelo que posteriormente habían cambiado radicalmente.
Efectivamente, constata la Sala la realidad de estos cambios en la clasificación del suelo, fundamentalmente referidos a la superficie de suelo modificada, casi medio millón de metros cuadrados, entendiendo en consecuencia que se trataba de una modificación sustancial en relación al plan sometido a información pública, lo que demandaría la realización de nuevo de este importante trámite. Todo ello lo conecta con la circunstancia de que la evaluación ambiental no había tomado en consideración el cambio de clasificación entre suelo urbano no consolidado a suelo urbanizable delimitado de ese casi medio millón de metros cuadrados. De este modo, identifica que, aunque similar, el régimen jurídico de ambas clases de suelo no es idéntico, y por tal causa debió de efectuarse un nuevo análisis ambiental que tuviese en cuenta los nuevos parámetros urbanísticos y su potencial impacto sobre el medio ambiente. En fin, que declara nulo de pleno derecho el PGOU de Laredo.
Destacamos los siguientes extractos:
“La parte recurrente invoca en su demanda la nulidad del Plan General litigioso por cuanto alega, en primer lugar, el alcance sustancial de las modificaciones realizadas en el plan tras la última exposición pública. De manera que la decisión sobre si tienen o no el carácter de sustanciales, es la primera que debe ser analizada por esta Sala, puesto que si lo tienen, es decir, si significan un cambio sustancial en los criterios y soluciones del Plan inicialmente aprobado, los arts. 130 y 132-3-b del reglamento de planeamiento disponen que será obligatorio un nuevo trámite de información pública, y en ese caso, la estimación de este motivo haría innecesario el análisis y pronunciamiento sobre las peticiones subsidiarias de la demanda, es decir, sobre la clasificación dada en el PGOU de Laredo impugnado a la finca catastral NUM000 y, la previsión que realiza el PGOU del vial situado al este de la finca catastral NUM000, como sistema local.
Pues bien, no es objeto de controversia que tras la última información pública realizada en Agosto de 2013, se introducen cambios en el planeamiento. Entre ellos, demandante y demandadas, reconocen que los cambios más determinantes son los cambios de clasificación del suelo ( urbano que pasa a urbanizable, urbanizable que pasa a urbano, suelo urbano no consolidado que pasa a consolidado, suelo urbano que pasa a rustico). Además, existen cambios de calificación (se cambian usos, zonas verdes, modelos de edificación); se introducen cambios en la ordenación detallada de sectores y cambios en su delimitación. Algunos de estos cambios ya han sido objeto de análisis y valoración por esta Sala con ocasión de otros procedimientos, nos referimos al SUD-5 (acceso directo al Hospital), respecto del que en sentencia de este TSJ de fecha 31 de marzo de 2017 niega la sustancialidad pretendida.
Lo anterior impone que sea preciso el análisis del cambio ” más determinante” de los realizados, es decir las modificaciones en la clasificación, teniendo en cuenta además que la parte recurrente une estos cambios con la necesaria evaluación ambiental del planeamiento, punto donde debemos tener en cuenta que la Memoria Ambiental de 12 de abril de 2011, fue realizada sobre el documento reformulado como consecuencia de las conclusiones de la Estimación de Impacto Ambiental, que data de 12 de abril de 2011 (folios 177 y siguientes de dicho Tomo 1) y que se realiza un apéndice a la Memoria Ambiental de fecha 24 de noviembre de 2014, en la que se valoran las modificaciones introducidas en julio de 2013 y sometidas a información pública en agosto de 2013 ( Folios 325 y siguientes del Tomo II de dicho CD 6) y que tiene en consideración la protección del suelo rústico exigiendo la elaboración de plan especial, la protección de la calidad atmosférica mediante corrección de la zonificación acústica y lumínica, la protección de la hidrología, relativa a la calidad de aguas y el cumplimiento de las condiciones del informe de la CHC de 13 de junio de 2014; la protección del paisaje, la reducción de sectores entre los SUNC afectados por el informe de CHC frente a inundaciones etc…
De la sucesión de fechas relatadas considera el demandante que respecto de los suelos se partió de en aquella fecha tenían una clasificación diferente de la que finalmente fue fijada en el instrumento aprobado. En definitiva, se partió de la premisa de unos suelos clasificados como urbanos, y que por tanto no se analizaron otras alternativas y que luego resultaron no ser urbanos.
El análisis de las causas esgrimidas por la actora exige hacer una referencia a la tramitación y modificaciones que ha sufrido el documento, cuyos trabajos se iniciaron en el año 2000, realizándose la Memoria ambiental de fecha 12 de abril de 2011, la Aprobación inicial en sesión del Pleno del Ayuntamiento de 12 de julio de 2013, del nuevo documento de revisión del PGOU y a la aprobación del informe de Sostenibilidad Ambienta acordándose la apertura de plazo de Información pública en BOC de 5 de agosto de 2013; emisión de apéndice de memoria ambiental de fecha 21 de noviembre de 2014, Aprobación provisional del PGOU de 30 de diciembre de 2014 y remisión a CROTU con fecha 7 de enero de 2015, con devolución por la CROTU de 12 de marzo de 2015, y aprobación definitiva de 15 de mayo de 2015.
Es el informe emitido por la Dirección General de Urbanismo de fecha 12 de marzo de 2015 el que determina la modificación de la clasificación que se analiza del que las demandadas afirman se debe a la aplicación del art. 95 LOTRUSCA, y defendiendo que el régimen jurídico de ambos tipos de suelo es idéntico (99 y 100 para SUNC y 105 y 106 para SUD) y como ambos son crecimientos urbanísticos no afecta a la evaluación ambiental.
Se trata de una modificación que afecta a medio millón m2 y como afirma la parte actora no se ha justificado la necesidad de crecimiento en forma de suelo urbanizable; ni por su ámbito superficial ni por el resto de las modificaciones que se introducen, cabe calificarlas como alteración o cambio aislado en la clasificación del suelo. Por el contrario, entiende la Sala que nos encontramos ante una alteración sustancial, capaz de generar en razón de su específica funcionalidad y trascendencia un nuevo pronunciamiento municipal, con la previa información pública. La variación de clasificación de casi medio millón de m2, que pasan a ser suelo urbanizable en lugar de urbano, exige que se cumpla el tramite procedimental dado el ámbito de la discrecionalidad con que la Administración actúa respecto del suelo urbanizable, lo que justifica, la trascendencia de la información pública para que, de nuevo los ciudadanos puedan expresar en ejercicio de su derecho de participación en el proceso de ordenación urbanística y cuya información puede tener virtualidad para influir en la toma de decisiones administrativas cuya discrecionalidad administrativa se intensifica respecto de esta categoría de suelo.
Tampoco cabe desconocer la especial trascendencia que la tutela ambiental tiene respecto de la actuación administrativa de que se trata. En efecto, en el ámbito de esta se decide al clasificar como suelo urbanizable ese terreno, susceptible de ser urbanizado a través de una actuación de transformación urbanística.
Las modificaciones de los Planes están sometidas a evaluación ambiental, la Ley 9/2006, de 28 de abril sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas sobre el medio ambiente, aplicable por la remisión explícita realizada en el Apéndice de la Memoria Ambiental, imponen la sujeción de la modificación del plan impugnado, tal y como se indica en el art. 3, teniendo en cuenta que las modificaciones y previsiones pueden “tener efectos negativos sobre el medio ambiente”.
En la interpretación realizada por el TS este precepto debe ponerse en relación con el apartado 2.a que añade que se entenderá que tienen efectos significativos sobre el medio ambiente aquellos que establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación ambiental en materia de Ordenación del territorio Urbano y rural o del uso del suelo “lo que se deduce del art. 3.2.a es que cuando el plan o sus modificaciones sean marco para futuras autorizaciones de proyectos sometidos a evaluación ambiental, se ha de entender necesariamente que tienen efectos significativos sobre el medio ambiente cuando afecten a las materias que el precepto enumera entre ellas , la ordenación del territorio o el uso del suelo” ( STS 29-6-17 ).
Del juego combinado de esta normativa cabe pues deducir la exigencia de someter a evaluación ambiental la modificación de modo previo a la aprobación de la misma, sin que sea aceptable la alegación de las demandadas referente a que la modificación sea un mero cambio de nomenclatura al tener el mismo régimen jurídico, puesto que aunque los deberes de los propietarios de suelos urbanizables y los de suelos urbanos no consolidados coincidan básicamente, se trata de dos regímenes jurídicos distintos y con regulación de derechos de los propietarios distintos, el art. 97 de la LOTRUSCA determina los Derechos en el suelo urbano consolidado, en concreto a edificar conforme a las condiciones y requisitos que en cada caso establezca esta Ley y el planeamiento urbanístico una vez completada su urbanización y cumplidos los deberes a que se refiere el art. 98., mientras que el art. 105 del mismo texto regula los derechos en el suelo urbanizable, no poder ser urbanizados hasta que se apruebe el correspondiente Plan Parcial que regule y contemple las condiciones de la urbanización y de su posterior edificación una vez cumplidos los deberes a que se refiere el art. 106.
De conformidad con lo expuesto, el motivo debe ser estimado y en consecuencia declarar que el PGOU es nulo de pleno derecho […]”.
Comentario del Autor:
Nos encontramos una nueva anulación de un PGOU. Ciertamente, un lector que siga con cierta regularidad los repertorios de jurisprudencia asistirá, yo al menos así lo hago, atónito a la gran cantidad de planeamiento urbanístico anulado en los últimos años, tal y como vamos advirtiendo incansablemente en esta REVISTA.
Sin entrar a juzgar la justicia (y no hablemos ya de la “conveniencia”) o no de esta clase de decisiones judiciales, la gran cantidad de planes urbanísticos anulados nos debe mover a la reflexión sobre las soluciones que resulten necesarias introducir para poner fin a esta verdadera plaga, bajo el riesgo de que la planificación y gestión urbanísticas, ya de por sí complejas y costosas desde el punto de vista temporal, técnico y económico, acaben anulándose años después de su aprobación, creando una sensación de incertidumbre jurídica y con consecuencias económicas evidentes, no solo a particulares o a empresas, sino también para las arcas públicas.
Volviendo al caso concreto que nos ocupa, la anulación se basa en una evidente modificación sustancial entre la versión del plan sometido a información pública y lo finalmente aprobado, lo que hubiese demandado una nueva evaluación ambiental que tuviese en cuenta los nuevos parámetros clasificatorios de suelo. Y aunque los regímenes de suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable delimitado pueden tener un régimen jurídico muy similar, entiende la Sala que las nuevas circunstancias debieron tenerse en cuenta de cara a esta evaluación ambiental estratégica del PGOU.
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