Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 25 de julio de 2018: España ha incumplido el art. 260.1 TFUE por no haber ejecutado completamente la Sentencia de 14 de abril de 2011 (incumplimiento Directiva de tratamiento de aguas residuales urbanas) y tiene que pagar suma a tanto alzado de 12 millones de euros y multa coercitiva de 10 950 000 euros por cada semestre de retraso
Autora: Inmaculada Revuelta Pérez, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Octava), Asunto C-205/17, ECLI:EU:C:2018:606
Temas Clave: Aguas residuales urbanas; Recogida y tratamiento; Ejecución de sentencia
Resumen:
La condena trae causa de la incompleta ejecución de la STJUE de 14 de abril de 2011, C‑343/10, que declaró que España incumplía la Directiva 91/271 (arts. 3 y 4), por no disponer todavía numerosas aglomeraciones urbanas de sistemas colectores y de tratamiento de las aguas residuales que cumplieran sus requisitos. La Comisión interpuso nuevo recurso por incumplimiento cinco años después alegando que el 31 de julio de 2013 (plazo fijado en el escrito de requerimiento) diecisiete aglomeraciones seguían incumpliendo la Directiva (Alhaurín el Grande, Barbate, Isla Cristina, Matalascañas, Tarifa, Peñíscola, Aguiño‑Carreira‑Ribeira, Estepona -San Pedro de Alcántara-, Coín, Nerja, Gijón‑Este, Noreste – Valle Guerra-, Benicarló, Teulada Moraira -Rada Moraira-, Vigo y Santiago de Compostela; y, Valle de Güímar).
El Tribunal de Justicia estima el recurso considerando probado el incumplimiento (no negado por España, salvo en el caso del Valle de Güímar) y decide imponer sanciones pecuniarias de suma a tanto alzado y multa coercitiva, fijadas según los criterios consolidados en estos casos (entre otros, gravedad del incumplimiento, duración, efecto disuasorio) y las circunstancias concurrentes.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) 18. A efectos de determinar si el Reino de España ha adoptado todas las medidas necesarias para dar cumplimiento a la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260), procede verificar si dicho Estado miembro se atuvo plenamente al artículo 3 y al artículo 4, apartados 1, 3 y, en su caso, 4, de la Directiva 91/271 y, más concretamente, si procedió a dotar a las aglomeraciones urbanas en cuestión de sistemas colectores y de tratamiento de las aguas residuales urbanas de conformidad con las citadas disposiciones.
20. En el caso de autos, al haber emitido la Comisión el escrito de requerimiento el 31 de mayo de 2013 y al haberse recibido dicho escrito ese mismo día, la fecha de referencia para determinar si existe incumplimiento es la fecha de expiración del plazo fijado en el proprio escrito de requerimiento, a saber, el 31 de julio de 2013.
21. Procede declarar que en esta última fecha el Reino de España no había adoptado todas las medidas necesarias para cumplir las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 3 y del artículo 4, apartados 1, 3 y, en su caso, 4, de la Directiva 91/271.
22. En efecto, de la documentación aportada al Tribunal de Justicia resulta que, al finalizar el plazo fijado en el escrito de requerimiento de la Comisión, no se había llevado a cabo de conformidad con el artículo 4 de la Directiva 91/27 el tratamiento de las aguas residuales urbanas de las aglomeraciones de Alhaurín el Grande, Barbate, Isla Cristina, Matalascañas, Tarifa, Peñíscola, Aguiño‑Carreira‑Ribeira, Estepona (San Pedro de Alcántara), Coín, Nerja, Gijón‑Este, Noreste (Valle Guerra), Benicarló, Teulada Moraira (Rada Moraira), Vigo y Santiago de Compostela.
23. En cuanto a la recogida y tratamiento de las aguas residuales urbanas de Valle de Güímar, la argumentación del Reino de España relativa a la supuesta necesidad de reordenación del territorio, con la consecuencia de que quedaría excluida la infracción de los artículos 3 y 4 de la citada Directiva, basta con recordar que la existencia de tal infracción ya fue declarada por el Tribunal de Justicia en el apartado 56 de la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260). Pues bien, al no haberse producido con posterioridad a la citada sentencia un caso de fuerza mayor que haga imposible su ejecución, el Reino de España no puede alegar dificultades de orden interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la ejecución de una sentencia mediante la que se declara un incumplimiento.
24. En tales circunstancias, procede declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1, al no haber adoptado todas las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260).
Sobre las sanciones pecuniarias
Sobre la multa coercitiva
44. Con carácter preliminar, procede recordar que corresponde al Tribunal de Justicia determinar en cada caso, en función de las circunstancias del asunto del que conoce y del grado de persuasión y de disuasión que considere necesario, las sanciones pecuniarias que resulten apropiadas, en particular para evitar la repetición de infracciones análogas del Derecho de la Unión (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia, C‑251/17, no publicada, EU:C:2018:358, apartado 63).
45. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la imposición de una multa coercitiva únicamente está justificada, en principio, en la medida en que el incumplimiento consistente en la falta de ejecución de una sentencia anterior perdure hasta el examen de los hechos por el Tribunal de Justicia (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia, C‑251/17, no publicada, EU:C:2018:358, apartado 64).
46. En el caso de autos, procede hacer constar que en la fecha de la vista en el presente asunto todavía no se habían adoptado íntegramente las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260).
47. En efecto, si bien es cierto que, como ha reconocido expresamente la Comisión en la vista, los sistemas de tratamiento de las aguas residuales urbanas de las aglomeraciones de Estepona (San Pedro de Alcántara), Noreste (Valle Guerra), Aguiño-Carreira-Ribeira, Vigo, Benicarló, Peñíscola, Teulada Moraira (Rada Moraira) y Santiago de Compostela cumplen ya las obligaciones derivadas de la Directiva 91/271, en cambio, los sistemas de las otras nueve aglomeraciones urbanas a las que se refiere el presente recurso siguen sin cumplir tales obligaciones.
48. Es cierto que, en lo que atañe a una de esas nueve aglomeraciones urbanas, a saber, la de Tarifa, el Reino de España sostiene que ha cumplido las obligaciones relativas a esta aglomeración urbana. A este respecto, procede observar, empero, que no puede considerarse que las muestras obtenidas fuera del período estival —en el que la carga es más elevada— satisfagan las exigencias de la Directiva 91/271.
49. En tales circunstancias, el Tribunal de Justicia considera que condenar al Reino de España al pago de una multa coercitiva constituye un medio económico idóneo para incitar a dicho Estado miembro a adoptar las medidas necesarias para poner fin al incumplimiento declarado y para garantizar la plena ejecución de la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260).
50. Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, la multa coercitiva debe determinarse en función del grado de persuasión necesario para que un Estado miembro que no ha ejecutado una sentencia por incumplimiento modifique su comportamiento y ponga fin a la infracción de que se trate (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia, C‑251/17, no publicada, EU:C:2018:358, apartado 68).
53. A efectos de determinar el importe de la multa coercitiva, los criterios básicos que deben tomarse en consideración para garantizar la naturaleza coercitiva de la misma, con vistas a la aplicación uniforme y efectiva del Derecho de la Unión, son, en principio, la gravedad de la infracción, su duración y la capacidad de pago del Estado miembro de que se trate. Para aplicar estos criterios, procede tener en cuenta, en particular, las consecuencias de la falta de ejecución sobre los intereses públicos y privados, así como la urgencia que hubiere en que el Estado miembro interesado cumpla sus obligaciones (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia, C‑251/17, no publicada, EU:C:2018:358, apartado 71).
54. En primer lugar, por lo que respecta a la gravedad de la infracción, procede recordar, por una parte, que, según resulta del artículo 1, párrafo segundo, de la Directiva 91/271, el objetivo de la misma es proteger al medio ambiente de los efectos negativos de los vertidos de las aguas residuales urbanas. La inexistencia de sistemas colectores o de tratamiento de las aguas residuales urbanas o la insuficiencia de los mismos pueden perjudicar al medio ambiente y deben considerarse particularmente graves (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de octubre de 2015, Comisión/Grecia, C‑167/14, no publicada, EU:C:2015:684, apartado 55, y de 22 de junio de 2016, Comisión/Portugal, C‑557/14, EU:C:2016:471, apartado 71).
55. Por otra parte, la importancia del perjuicio al medio ambiente depende, en gran medida, del número de aglomeraciones urbanas afectadas por el incumplimiento reprochado (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia, C‑251/17, no publicada, EU:C:2018:358, apartado 72).
56. En el caso de autos, el número de aglomeraciones urbanas en relación con las cuales el Reino de España no ha aportado aún, en la fecha de la vista, la prueba de la existencia de sistemas colectores y/o de tratamiento de las aguas residuales urbanas conformes con la Directiva 91/271, a saber, nueve, sigue siendo ciertamente significativo, pero ha sido reducido considerablemente con respecto al número de aglomeraciones urbanas que no disponían de sistemas colectores y/o de tratamiento conformes con la Directiva 91/271 mencionadas en la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260), a saber, diecisiete.
57. Además, tal como la propia Comisión ha reconocido expresamente, el Reino de España ha realizado esfuerzos importantes para dar cumplimiento a la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260).
58. No obstante, debe considerarse circunstancia agravante el hecho de que, según se indica en el escrito de contestación del Reino de España, la plena ejecución de la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260), no se producirá antes del año 2019, lo que equivale a un retraso de 18 años en relación con la fecha en la que los Estados miembros tenían obligación de cumplir los artículos 3 y 4 de la Directiva 91/271.
60. En el caso de autos, la duración de la infracción, a saber, siete años desde la fecha en que se dictó la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, ECLI:EU:C:2011:260), es considerable.
66. Habida cuenta de todas las circunstancias del presente asunto, el Tribunal de Justicia considera apropiado imponer una multa coercitiva decreciente de un importe de 60 000 euros diarios.
68. Por consiguiente, procede condenar al Reino de España a abonar a la Comisión una multa coercitiva de un importe de 10 950 000 euros por cada semestre de retraso en la aplicación de las medidas necesarias para dar cumplimiento a la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260), a partir de la fecha en que se dicta la presente sentencia y hasta la plena ejecución de la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260), cuyo importe efectivo deberá calcularse al final de cada período de seis meses reduciendo el importe total correspondiente a cada uno de esos períodos en un porcentaje equivalente a la proporción que represente el número de e-h de las aglomeraciones cuyos sistemas colectores y de tratamiento de las aguas residuales urbanas hayan sido objeto, al final del período considerado, de las adaptaciones necesarias para dar cumplimiento a la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260), en relación con el número de e-h de las aglomeraciones que no dispongan de tales sistemas en la fecha en que se dicta la presente sentencia.
Sobre la suma a tanto alzado
74. Con carácter preliminar, procede recordar que, en el ejercicio de la facultad de apreciación que se le confiere en el ámbito de que se trata, el Tribunal de Justicia está habilitado para imponer acumulativamente una multa coercitiva y una suma a tanto alzado (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia, C‑251/17, no publicada, EU:C:2018:358, apartado 96).
76. En el presente asunto, el conjunto de razones de hecho y de Derecho que han dado lugar a que se declare el incumplimiento de que se trata, concretamente el número de aglomeraciones urbanas cuyos sistemas colectores y/o de tratamiento de las aguas residuales urbanas no se han adaptado todavía a las exigencias de la Directiva 91/271, así como los numerosos procedimientos por incumplimiento incoados contra el Reino de España en este ámbito, constituyen otros tantos factores que indican que, para prevenir efectivamente la repetición en el futuro de infracciones análogas del Derecho de la Unión, se requiere la adopción de una medida disuasoria, como es la condena al pago de una suma a tanto alzado.
77. En estas circunstancias, corresponde al Tribunal de Justicia, en el ejercicio de su facultad de apreciación, fijar el importe de la suma a tanto alzado de tal manera que, por una parte, sea adecuada a las circunstancias y, por otra, proporcionada a la infracción cometida (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia, C‑251/17, no publicada, EU:C:2018:358, apartado 99).
78. Entre los factores pertinentes a este respecto figuran la gravedad de la infracción constatada y el período durante el que dicha infracción ha persistido desde el pronunciamiento de la sentencia que la constató (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia, C‑251/17, no publicada, EU:C:2018:358, apartado 100).
79. Las circunstancias del caso de autos que deben tenerse en cuenta resultan principalmente de las consideraciones que figuran en los apartados 54 a 63 de la presente sentencia, relativas tanto a la gravedad y a la duración de la infracción como a la capacidad de pago del Estado miembro en cuestión.
80. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, el Tribunal de Justicia estima que una justa apreciación de las circunstancias del caso de autos lleva a fijar en 12 millones de euros el importe de la suma a tanto alzado que deberá abonar el Reino de España.
Comentario de la Autora:
Nueva condena relativa a la Directiva de aguas residuales casi dieciocho años después de finalizar el plazo fijado para garantizar la recogida y tratamiento de las aguas residuales urbanas.
Destacan las elevadas cuantías de las sanciones económicas impuestas y su justificación por el Tribunal de Justicia. La Sentencia ha tenido en cuenta, entre otras circunstancias, la especial gravedad que reviste la infracción de esta Directiva por los efectos ambientales y para la salud humana así como el considerable retraso en su cumplimiento.
Hay que señalar que al dictarse la Sentencia el incumplimiento solo persistía respecto de nueve de las diecisiete aglomeraciones controvertidas, por lo que, a día de hoy, la Directiva las siguientes aglomeraciones: Estepona (San Pedro de Alcántara), Noreste (Valle Guerra), Aguiño-Carreira-Ribeira, Vigo, Benicarló, Peñíscola, Teulada Moraira (Rada Moraira) y Santiago de Compostela.
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