Sentencia del Tribunal de Justicia, de 11 de julio de 2018 (cuestión prejudicial de interpretación), sobre la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (art. 220.6); y, la Directiva 2005/35, relativa a la contaminación procedente de buques y la introducción de sanciones para las infracciones (art. 7.2)
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia, inmaculada.revuelta@uv.es
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Tercera), Asunto C-15/17, ECLI:EU:C:2018:557
Temas Clave: Buques en tránsito; Hidrocarburos; Vertidos; Medio marino; Protección; Sanciones
Resumen:
El Tribunal Supremo de Finlandia solicitó al Tribunal de Justicia que interpretara el art. 220.6 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (en adelante, Convenio de Montego Bay); y, el art. 7.2 de la Directiva 2005/35, relativa a la contaminación procedente de buques (art. 7.2). La petición trae causa del litigio entre la empresa propietaria de un buque de carga registrado en Panamá (Bosphorus), sancionado por vertido de hidrocarburos en la Zona económica exclusiva finlandesa, y la Guardia de Fronteras de Finlandia.
El juez remitente plantea numerosas cuestiones (nueve) relacionadas con el alcance de la potestad que reconocen dichas disposiciones a los Estados ribereños para adoptar medidas de protección del medio marino contra los buques extranjeros en tránsito que han producido vertidos de hidrocarburos en su Zona Económica Exclusiva .
La Sentencia comienza justificando la necesidad de recurrir a varias normas internacionales para responder debidamente al juez remitente (en concreto, el Convenio internacional para prevenir la contaminación por los buques -Marpol 73/78-; y, el Convenio relativo a la Intervención en Alta Mar de 1969) y la propia competencia del Tribunal de Justicia para interpretar el Convenio Montego Bay. Dicho Convenio, de conformidad con su doctrina reiterada sobre los Convenios Internacionales suscritos por la Unión Europea, forma parte de su Ordenamiento jurídico; vincula a las Instituciones; y, prima, sobre el derecho derivado.
La primera conclusión del Tribunal es que los Estados no pueden adoptar medidas protectoras contra los buques en tránsito basándose en meras sospechas sino que deben tener pruebas suficientes de que han cometido una infracción que haya causado o amenace con causar daños graves en el medio marino.
En cuanto a las expresiones «costas o (…) intereses conexos» que contienen dichos preceptos, la Sentencia establece que las mismas deben interpretarse de conformidad con las disposiciones del Convenio relativo a la Intervención en Alta Mar de 1969, en el sentido de que se refieren a cualquier recurso de su Zona económica exclusiva.
La Sentencia establece a continuación que, atendido el tenor literal del Convenio y la referencia explícita a la interdependencia entre las distintas especies, dichos preceptos deben interpretarse en sentido amplio, de tal forma que no sólo se refieren a especies capturadas en dicha zona sino también a las especies vivas asociadas o dependientes de ellas, como las especies de flora y fauna utilizadas como alimento.
En relación con las consecuencias de las infracciones, el Tribunal rechaza que deba tenerse en cuenta el concepto de «contaminación considerable» que figura en el párrafo 5 del art. 220 del Convenio; y, correlativo de la Directiva 2005/35, dada la divergencia que existe entre ambos párrafos. Según la Sentencia, los Estados deben tenerse en cuenta todos los indicios y evaluar la importancia del daño a los bienes e intereses conexos teniendo en cuenta factores, como su carácter acumulativo, el grado de vulnerabilidad del Estado o las consecuencias dañinas desfavorables , basándose en datos científicos, las sustancias nocivas del vertido o su duración, entre otros.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) 44. En primer lugar, las disposiciones de la Convención de Montego Bay, que fue firmada y aprobada por la Unión, forman parte de su ordenamiento jurídico y son vinculantes para ella. En consecuencia, el Tribunal de Justicia es competente para interpretar sus disposiciones. Además, dicha Convención prima sobre los actos de Derecho derivado de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de junio de 2008, Intertanko y otros, C‑308/06, EU:C:2008:312, apartados 42 y 53), los cuales deben interpretarse, en la medida de lo posible, de conformidad con esos acuerdos.
49. En cuarto lugar, habida cuenta de la afirmación recogida en el apartado 44 de la presente sentencia, el artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2005/35, que incorpora en Derecho de la Unión las disposiciones del artículo 220, apartado 6, de la Convención de Montego Bay y cuyo tenor es esencialmente idéntico, debe interpretarse de conformidad con este último. Por consiguiente, la interpretación que se dé a dicho artículo 220, apartado 6, debe considerarse, en principio, trasladable al artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2005/35.
62. Puesto que estos dos requisitos, que tienen la misma importancia, son acumulativos, el artículo 220, apartado 6, de la Convención de Montego Bay ha de interpretarse en el sentido de que, en virtud de dicho artículo, la facultad de intervención del Estado ribereño está supeditada a la existencia de una prueba objetiva y clara tanto de la comisión, por ese buque, de una infracción, en el sentido del artículo 220, apartado 3, de la Convención, como de los graves daños o la amenaza de causar graves daños al Estado ribereño de que se trate, provocados por dicha infracción.
64. En efecto, el ejercicio de la facultad de intervención por el Estado ribereño en su ZEE, en particular, la facultad de ordenar la retención de un buque con pabellón de otro Estado, impidiéndole así temporalmente ejercer su libertad de navegación, garantizada, no obstante, en esa zona por el Derecho marítimo internacional, supone, para asegurar un justo equilibrio entre los intereses de ese Estado ribereño y los del Estado del pabellón, que ese Estado ribereño tenga pruebas suficientes, y no solo una sospecha fundada, de la comisión por dicho buque de una infracción que haya causado o amenace con causar daños graves.
67. Para interpretar las disposiciones de la Convención de Montego Bay procede remitirse a las normas de Derecho internacional consuetudinario reflejadas en el artículo 31 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, que vinculan a las instituciones de la Unión y forman parte de su ordenamiento jurídico (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de febrero de 2018, Western Sahara Campaign UK, C‑266/16, EU:C:2018:118, apartado 58 y jurisprudencia citada), y de las que se desprende que los tratados deben interpretarse de buena fe, conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de estos y teniendo en cuenta su objeto y fin.
72. Procede señalar que los términos «costas o intereses conexos» de un Estado ribereño, en el sentido del Convenio relativo a la Intervención en Alta Mar de 1969, son análogos a los términos «las costas o los intereses conexos del Estado ribereño» empleados en el artículo 220, apartado 6, de la Convención de Montego Bay.
82. Así pues, los recursos del mar territorial o de la ZEE del Estado ribereño, en el sentido del citado artículo 220, apartado 6, deben entenderse referidos tanto a las especies capturadas como a las especies vivas asociadas con las especies capturadas o dependientes de ellas.
83. Además, la Convención de Montego Bay tiene en cuenta explícitamente la interdependencia entre las distintas especies. Así, a efectos de la conservación de los recursos vivos, prevista en el artículo 61 de esta Convención, el Estado ribereño debe también tener en cuenta, según lo dispuesto expresamente por el apartado 4 de dicho artículo, en el marco de las medidas que adopta en virtud del apartado 3 de ese mismo artículo, las cuales tienen como finalidad preservar o restablecer las poblaciones de las especies capturadas, los efectos que provocan sobre las especies asociadas con las especies capturadas o dependientes de ellas.
84. Por consiguiente, procede responder a la cuarta cuestión prejudicial que el artículo 220, apartado 6, de la Convención de Montego Bay y el artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2005/35 deben interpretarse en el sentido de que los recursos del mar territorial o de la ZEE de un Estado ribereño a los que se hace referencia en estas disposiciones incluyen tanto a las especies capturadas como a las especies vivas asociadas con las especies capturadas o dependientes de ellas, como son las especies de flora y fauna utilizadas como alimento por las especies capturadas.
85. Mediante su sexta cuestión prejudicial, que procede examinar en cuarto lugar, el órgano jurisdiccional remitente desea que se dilucide si, al aplicar el artículo 220, apartado 6, de la Convención de Montego Bay y el artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2005/35 y, en particular, al apreciar las consecuencias de una infracción, tal como se definen en estas disposiciones, es preciso tener en cuenta el concepto de «contaminación considerable» al que se hace referencia en el artículo 220, apartado 5, de dicha Convención y, de ser así, cómo ha de apreciarse.
89. De esta comparación resulta que existen diferencias esenciales entre el artículo 220, apartado 5, y el artículo 220, apartado 6, de la Convención de Montego Bay.
90. En efecto, por un lado, el referido artículo 220, apartado 5, en relación con el artículo 1, apartado 4, de la Convención de Montego Bay, no tiene como finalidad proteger específicamente los bienes y los intereses conexos del Estado ribereño y, por otro lado, ese Estado no tiene que demostrar la existencia de un «grave daño» causado a tales intereses.
91. Por consiguiente, dado que el objeto de estas dos disposiciones es diferente, no procede tener en cuenta, en principio, para la aplicación del artículo 220, apartado 6, de la Convención de Montego Bay, el concepto de «contaminación considerable» al que se hace referencia en el artículo 220, apartado 5, de dicha Convención.
92. En consecuencia, procede responder a la sexta cuestión prejudicial que, en principio, no procede tener en cuenta el concepto de «contaminación considerable» al que se hace referencia en el artículo 220, apartado 5, de la Convención de Montego Bay al aplicar el artículo 220, apartado 6, de dicha Convención y el artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2005/35 ni tampoco al apreciar las consecuencias de una infracción, tal como se definen en esas disposiciones.
97. En este contexto procede señalar que los bienes e intereses conexos del Estado ribereño protegidos por el artículo 220, apartado 6, de la Convención de Montego Bay engloban elementos heterogéneos.
98. De ello se sigue que han de identificarse los bienes e intereses afectados y evaluar la gravedad del perjuicio causado a uno u otro de esos elementos, o incluso de todos ellos.
104. A este respecto procede señalar, tal como observó el Abogado General en el punto 105 de sus conclusiones, que el mar Báltico es reconocido internacionalmente como una zona especial caracterizada por particularidades geográficas y un ecosistema particularmente vulnerable que requiere una especial protección.
109. Mediante su octava cuestión prejudicial, que procede examinar en último lugar, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 2005/35 debe interpretarse en el sentido de que permite a los Estados miembros imponer medidas más restrictivas, conformes al Derecho internacional, que las establecidas en el artículo 7, apartado 2, de esta Directiva, cuando este sea aplicable.
116. En consecuencia, no puede considerarse que el artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2005/35 autorice al Estado ribereño a tomar medidas más restrictivas que las establecidas en dicho artículo, puesto que de otro modo podría romperse el justo equilibrio entre los intereses del Estado ribereño y los del Estado del pabellón perseguido con el artículo 220, apartado 6, de la Convención de Montego Bay.
Comentario de la Autora:
El Tribunal de Justicia se ha pronunciado, por vez primera, sobre la ordenación en el Derecho de la Unión Europea de la tutela del medio marino que pueden llevar a cabo los Estados ribereños contra buques extranjeros causantes de vertidos de hidrocarburos en su zona económica exclusiva. La Sentencia perfila dicha competencia teniendo en cuenta la necesidad de garantizar la protección del medio marino pero sin interferir de forma indebida en la libertad de navegación garantizada por el Derecho marítimo internacional.
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