Sentencia 65/2018 del Pleno del Tribunal Constitucional, de 7 de junio (Ponente: Ricardo Enríquez Sancho)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE Núm. 164, de 7 de julio de 2018
Temas Clave: Fractura hidráulica (fracking); Hidrocarburos; Competencias sobre medio ambiente y ordenación del territorio; Plan estratégico; Evaluación de riesgos; Zonificación del territorio; Habilitación; Suelo rústico de reserva; Urbanismo
Resumen:
El Pleno del Tribunal conoce del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno contra el artículo 3, las disposiciones transitorias primera y segunda y la disposición final primera de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 1/2017, de 9 de marzo, por la que se establecen medidas adicionales de protección de la salud pública y del medio ambiente para la exploración, investigación o explotación de hidrocarburos utilizando la técnica de la fractura hidráulica.
El Abogado del Estado considera que los preceptos impugnados incurren en inconstitucionalidad «mediata» por vulneración de los títulos competenciales estatales de los números 13 (bases y coordinación general de la planificación económica), 23 (normas básicas de protección del medio ambiente) y 25 (bases del régimen minero y energético) del artículo 149.1 CE. No obstante, el escrito de interposición incluye un apartado final en el que también se argumenta sobre la «inconstitucionalidad directa» de los preceptos impugnados “en la medida en que se vulneran los artículos 128 y 130 de la Constitución”.
Nos recuerda la Sala una serie de recursos en la que también se enmarca el presente, que devienen de la aprobación del artículo 9.5 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos (LSH), a través de la Ley 17/2013, de 29 de octubre, que autoriza el empleo de la técnica de la fractura hidráulica o fracking. A posteriori, se aprobaron sucesivas leyes autonómicas prohibiendo o restringiendo de algún modo el empleo de esta técnica, que desembocaron en su declaración de inconstitucionalidad en los casos de Cantabria, La Rioja y Navarra.
En parecidos términos, el Tribunal declaró inconstitucionales varias modificaciones introducidas en la Ley de Urbanismo de Cataluña y en la Ley del Suelo y Urbanismo del País Vasco, si bien en este último caso, desestimó el recurso contra la modificación de la Ley de Aguas del País Vasco que añadía a su texto la siguiente norma: «En este sentido, queda prohibido el uso de la técnica de la fractura hidráulica para la explotación de hidrocarburos en aquellos espacios clasificados como de riesgo de vulnerabilidad media, alta o muy alta en el mapa de vulnerabilidad a la contaminación de los acuíferos de la Comunidad Autónoma vasca».
El presente recurso se centra esencialmente en el artículo 3, que regula “el plan estratégico de la utilización de la fractura hidráulica”. Éste debe efectuar una “evaluación de riesgos a escala regional” y proceder a una «zonificación del territorio» de toda la Comunidad Autónoma a fin de diferenciar zonas «aptas para la aplicación de la fractura hidráulica», zonas donde esta técnica quede «restringida», «zonas de exclusión» y «distancias mínimas de protección». A diferencia de las leyes anteriores, a través de esta norma se habilita a la Administración autonómica para que efectúe la zonificación del territorio, siendo esta habilitación el objeto del recurso, y no el posible ejercicio que de la misma haga la Administración.
Como suele ser habitual en los casos de controversia competencial, con carácter previo, el Tribunal encuadra el artículo 3 entre las materias señaladas en la Constitución y el Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha (EACM).
A pesar del cúmulo de títulos competenciales referenciados en la Exposición de Motivos de la Ley, lo cierto es que, a juicio del Tribunal, el artículo 3 guarda una relación más estrecha con las materias de ordenación del territorio y medio ambiente. Amparándose en su doctrina sobre la concurrencia de competencias sobre un mismo ámbito y la necesidad de determinar la categoría genérica de entre las referidas en la Constitución y los Estatutos, a la que primordialmente se reconducen las competencias controvertidas; llega a la conclusión, no sin antes analizar la perspectiva global e integradora que requiere la ordenación del territorio y la inclusión en la ley de criterios no amparados en el concepto constitucional o estatutario de medio ambiente, de que “lo relevante es que desde uno u otro título —ordenación del territorio, competencia exclusiva, o medio ambiente, competencia de desarrollo de las bases estatales y de ejecución— la Comunidad Autónoma puede crear un instrumento normativo como el «plan estratégico de la utilización de la fractura hidráulica» de este artículo 3”.
Una habilitación conforme con el orden constitucional de distribución de competencias, “sin perjuicio de la valoración que pueda merecer el concreto plan que en su día apruebe el gobierno autonómico desde el punto de vista de su conformidad con la Constitución o con la norma legal habilitante”.
A continuación se examina la impugnación de la disposición transitoria primera, que textualmente dice: «No se concederán nuevas autorizaciones de exploración, permisos de investigación ni concesiones de explotación de hidrocarburos obtenidos a través de fractura hidráulica en tanto no se apruebe el plan estratégico sectorial al que hace referencia el artículo tres».
Mientras que el Abogado del Estado considera que produce el efecto real de una prohibición absoluta “aunque esté sujeta a término”, la Sala entiende que es precisamente ese carácter temporal (dieciocho meses máximo), el que lo aleja de las prohibiciones absolutas. Al efecto, confirma un ejercicio legítimo de competencias autonómicas.
El siguiente motivo de recurso se centra en la disposición final primera de la Ley 1/2017, que introduce un nuevo apartado c) en el artículo 54.1.3 del Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de ordenación del territorio y de la actividad urbanística. Para una mejor comprensión de su argumentación, su tenor literal es:
«Artículo 54. El régimen del suelo rústico.
- En los terrenos clasificados como suelo rústico de reserva podrán realizarse los siguientes actos:
…
- Previa obtención de la preceptiva calificación urbanística en los términos establecidos en esta ley y siempre que la ordenación urbanística y territorial no los prohíba, los siguientes:
…
- c) Los proyectos consistentes en la realización de perforaciones para la exploración, investigación o explotación de hidrocarburos, almacenamiento de CO2, almacenamiento de gas y geotermia de media y alta entalpía, que requieran la utilización de técnicas de fracturación hidráulica.»
En primer lugar, la Sala nos aclara el concepto de suelo rústico de reserva: “es todo suelo rústico (y por ello preservado de la urbanización) que no se adscriba a la categoría de suelo rústico no urbanizable “de especial protección”. En este caso, se habilita a la ordenación territorial y urbanística para que pueda regular la técnica de la fracturación hidráulica en esta clase de suelo. No se trata de una disposición contraria al orden constitucional de distribución de competencias siempre que se entienda que será en el plan estratégico de utilización de la fractura hidráulica o en otros instrumentos de ordenación del territorio que se amparen en él, donde podrán establecerse las limitaciones y prohibiciones de los proyectos que requieran aquella técnica.
En definitiva, con esta última puntualización, se desestima el recurso de inconstitucionalidad planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Este artículo 3 contiene en definitiva una norma novedosa y no examinada hasta la fecha, consistente en habilitar a la Administración autonómica para que esta efectúe una «zonificación» del territorio de la Comunidad Autónoma y delimite áreas donde la técnica del fracking quede excluida, restringida o permitida en atención a los criterios que la ley señala y que, a diferencia de lo acontecido en las reformas de las leyes del suelo de Cataluña y País Vasco anuladas en las antes aludidas SSTC 73/2016 y 8/2018, no incluyen una referencia final a cualquier ámbito competencial de la Comunidad Autónoma.
Siendo este el contenido del precepto (habilitación legal a la administración para que esta efectúe según criterios determinados una zonificación del territorio a los efectos señalados), a este objeto y a su conformidad con la Constitución ha de quedar restringido nuestro pronunciamiento (…)”.
“(…) De todas las materias citadas por la Ley y por las partes, aquellas con las que el artículo 3 guarda una relación más estrecha son, sin duda, las de ordenación del territorio y medio ambiente. Las demás (resumidamente: desarrollo económico de la región, desarrollo de las bases energéticas establecidas por el Estado, especialidades de procedimiento administrativo autonómico y aguas intracomunitarias) tienen escasa vinculación con este «plan estratégico de utilización de la fractura hidráulica». También puede descartarse el encuadramiento en materia de protección y prevención de la salud, citada en el artículo 1 y en las alegaciones de las partes comparecidas, puesto que la protección de la salud humana se persigue en ese artículo 3 y a través del plan en él regulado, no directamente, sino mediante la protección del medio ambiente, de tal manera que éste debe ser considerado título prevalente y más específico frente a aquella (…)”.
“(…) De todo ello se infiere que la regulación por la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha del «plan estratégico de la utilización de la fractura hidráulica» efectuada en el artículo 3 de la Ley 1/2017 responde a un legítimo ejercicio de sus competencias (…)”.
“(…) Evidentemente, y atendido el estricto objeto de este proceso, no procede evaluar aquí la adecuación del plan aun no aprobado ni objeto de este proceso con la citada doctrina constitucional. Procede en cambio declarar, de acuerdo con todo lo anterior, que la simple previsión de un «plan estratégico de la utilización de la fractura hidráulica» que debe aprobar el Gobierno autonómico contenida en el artículo 3 de la Ley de Castilla-La Mancha 1/2017, no puede considerarse contraria al orden constitucional de distribución de competencias (…)”
–Disposición transitoria primera: “(…) El alcance temporal de la prohibición, por un plazo razonable (visto el contenido del plan y los trámites previstos en el propio artículo 3) y cierto (pues expira a los dieciocho meses en que según el propio artículo 3 debe procederse a la aprobación de ese plan por el Gobierno autonómico), hacen de esta norma un ejercicio legítimo, razonable y proporcionado de las competencias autonómicas. Su propósito no es otro que salvaguardar los objetivos que justificaron la regulación del plan estratégico sectorial del artículo 3 por el tiempo indispensable para su aprobación. Por lo tanto, el mismo amparo competencial que permite la regulación de ese plan estratégico sectorial, al que ya nos hemos referido, presta igualmente cobertura a esta prohibición puramente instrumental. Debe concluirse en suma que esta disposición transitoria primera representa un ejercicio legítimo de las competencias autonómicas y es razonable y proporcionada al fin propuesto (…)”.
–Disposición final primera: “(…) De este modo, si la norma impugnada hubiera de entenderse como una remisión en blanco o incondicionada a los instrumentos de ordenación territorial o urbanística para que cualquiera de esos instrumentos pudiera prohibir de manera autónoma o aislada la técnica de la fractura hidráulica en su ámbito territorial, haciéndolo además sin sujeción a criterio alguno en la medida en que la norma omite cualquier referencia a ellos, dicha remisión habría de ser declarada inconstitucional en aplicación de la jurisprudencia reseñada [STC 73/2016, FJ 9, y STC 8/2018, FJ 4 a)]. No obstante, una interpretación sistemática de esta modificación legislativa, «en relación con el contexto» de la Ley 1/2017 en que se integra (art. 3.1 del Código civil), permite otorgar a esta disposición final primera otra interpretación, y entender que la habilitación contenida en el artículo 54.1.3 c) de la Ley de ordenación territorial y actividad urbanística de Castilla-La Mancha no se efectúa en esos términos tan amplios y abiertos, llamando a cualquier planificador de manera indistinta, sino que debe colmarse y ejercerse siempre en o a través del «plan estratégico de la utilización de la fractura hidráulica» regulado en el artículo 3 de la Ley 1/2017, que ya hemos declarado conforme con el orden constitucional de distribución de competencias (…)”
Comentario de la Autora:
No es tarea fácil proporcionar un criterio para la delimitación competencial cuando sobre un mismo ámbito concurren competencias del Estado y las CCAA. El presente recurso se incardina en una serie que ha dado lugar a diversos pronunciamientos por parte del Pleno del Tribunal Constitucional acerca de la técnica del “fracking”. La novedad en este caso deriva de la habilitación que se ofrece a la Administración Autonómica al objeto de elaborar un plan estratégico para la utilización de la fractura hidráulica en un plazo máximo de dieciocho meses, que debe ser sometido a participación ciudadana y a evaluación ambiental estratégica.
Se permite a la Administración efectuar una zonificación del territorio de la Comunidad Autónoma y delimitar áreas. Y precisamente la creación de este instrumento de planificación no se considera inconstitucional por cuanto la CA puede admitir o impedir la aplicación de esta técnica en zonas determinadas de su territorio pero atendiendo a valoraciones específicas por su parte. Cuestión bien distinta es la aplicación práctica que se efectúe de ese plan estratégico, una vez aprobado.
Documento adjunto:
(STC 65/2018, Castilla-La Mancha)
Véase además: (STC 8/2018, País Vasco) ; (STC 73/2016, Cataluña) ; (STC 208/2014, Navarra) ; (STC 106/2014, Cantabria y 134/2014, La Rioja)
