Sentencia 62/2018 del Pleno del Tribunal Constitucional, de 7 de junio de 2018 (Ponente: Encarnación Roca Trías)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE Núm. 164, de 7 de julio de 2018
Temas Clave: Fondo del carbono; PIMA Sol; Créditos de carbono; Instalaciones hoteleras; Eficiencia energética; Edificación; Competencias ejecutivas; Subvenciones; Mercado de derechos de emisión; Gestión; Colaboración orgánica o funcional
Resumen:
En este supuesto concreto se resuelve el conflicto positivo de competencia interpuesto por la Generalitat de Cataluña en relación con los artículos 2.1; 5.1, 3, 4, 5 y 6; 6; 7.2 y 3; 8.1 y 10 del Real Decreto 635/2013, de 2 de agosto, por el que se regula la adquisición de créditos futuros de carbono por el fondo de carbono para una economía sostenible, en desarrollo del «Plan de Impulso al Medio Ambiente en el sector hotelero PIMA Sol» para la rehabilitación energética de sus instalaciones.
La Generalitat entiende que dichos preceptos vulneran sus competencias en materia de medio ambiente porque se asignan a órganos administrativos estatales funciones ejecutivas relativas al procedimiento de evaluación, reconocimiento, adquisición y control de créditos de carbono derivados de actuaciones desarrolladas por instalaciones hoteleras ubicadas en su territorio; que considera una subvención o ayuda en dicha materia. En definitiva, entiende que la gestión de la adquisición de tales créditos sería competencia autonómica.
A sensu contrario, el Abogado del Estado defiende que las competencias controvertidas corresponden al Estado de forma exclusiva por la concurrencia de los títulos competenciales en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, legislación básica de medio ambiente y bases del régimen energético. Basa su argumentación en que el Real Decreto no regula una actividad de carácter subvencional que haya que territorializar sino un mercado de derechos de emisión de gases efecto invernadero establecido como instrumento de protección del medio ambiente, cuyo funcionamiento eficiente exige unidad, coherencia y uniformidad.
En primer lugar, se procede a encuadrar las disposiciones discutidas en el sistema material de distribución de competencias. Con esta finalidad, el Tribunal examina el objeto, finalidad y contenido del Real Decreto, recordándonos que el fondo del carbono para una economía sostenible se crea en el artículo 91 de la Ley 2/2011 de economía sostenible; así como los pronunciamientos que el propio Tribunal efectuó en su sentencia 91/2017 y, fundamentalmente, en la STC 15/2018 .
Partiendo de la base de que el Real Decreto 635/2013 comparte en sus aspectos esenciales el contexto normativo, el objeto y la finalidad del Real Decreto 1494/2011, por el que se regula el fondo de carbono para una economía sostenible; el Tribunal llega a la conclusión de que el RD 635/2013 guarda una conexión más estrecha con la materia medioambiental, donde precisamente se enmarca la disminución de las emisiones de gases de efecto invernadero. Por tanto, el título competencial prevalente es el del artículo 149.1.23 CE.
A continuación, teniendo en cuenta que el objeto de enjuiciamiento recae en la gestión de la adquisición de créditos de carbono por un fondo que se dota con las aportaciones que anualmente se consignan en los Presupuestos Generales del Estado, el Tribunal se detiene en el ejercicio del poder de gasto por parte del Estado. Poder cuestionado por la Generalitat, máxime cuando considera que estamos ante una “ayuda vehiculada a través de la figura de compra de créditos futuros de carbono a entidades del sector hotelero”. Por su parte, el Abogado del Estado considera que la adquisición de créditos no se asimila a las subvenciones sino que se trata de una compraventa especial.
A juicio del Tribunal, las remisiones que varios de los preceptos de este Real Decreto efectúan a la concesión del régimen de ayudas, no justifica que los créditos de carbono se encuadren en el régimen competencial en materia de subvenciones.
En realidad, la cuestión controvertida es si el Estado puede asumir, en el marco de las competencias que le atribuye el artículo 149.1.23 CE, las funciones ejecutivas que establece el Real Decreto 635/2013 en relación con la tramitación de las solicitudes, valoración y adquisición de créditos de carbono. O si, por el contrario, vulneran el orden constitucional y estatutario de distribución de competencias al no concurrir ninguna de las circunstancias que puedan justificar la excepcionalidad determinante de la atribución al Estado de dichas facultades. Lo que reclama la Generalitat es que se declare su competencia sobre las funciones ejecutivas relativas al procedimiento de evaluación, reconocimiento, adquisición y control de créditos de carbono.
El Abogado del Estado considera que no es posible disgregar el mercado europeo de GEI mediante la intervención de 17 CCAA que establezcan sus propias condiciones de evaluación y adquisición de créditos.
El Tribunal se centra en examinar si es necesario que las funciones ejecutivas cuestionadas se lleven a cabo por el Estado, al requerir un grado de homogeneidad que solo este puede garantizar. Su respuesta pasa por examinar las precisiones que introduce el RD 635/2013 comparándolas con el régimen general de adquisición de créditos de carbono regulado en el RD 1494/2011, en su ámbito de aplicación subjetivo y objetivo, así como en relación con el procedimiento para la adquisición de créditos de carbono y la asignación de funciones en su tramitación a distintos órganos. Al efecto, se advierte que los artículos 5 y 6 distinguen entre el «procedimiento de evaluación y reconocimiento de créditos de carbono futuros», por una parte, y la «adquisición de los créditos futuros de carbono reconocidos», por otra.
Por lo que respecta al primero de los procedimientos en el marco del plan “PIMA Sol”, el Tribunal aprecia sustanciales diferencias entre las citadas disposiciones reglamentarias, así, “mientras que el Real Decreto 1494/2011 establece en su artículo 7.4 unos criterios generales que enmarcan el amplio margen de discrecionalidad reconocido a los órganos del fondo a la hora de priorizar los sectores y actuaciones en relación con los cuales se pueden adquirir estos créditos, y que requieren un análisis de conjunto de todos los proyectos presentados en sectores diversos a la luz de dichos criterios, no ocurre igual en el caso del Real Decreto 635/2013, en el que el sector está ya delimitado y se predeterminan en gran medida los proyectos y actuaciones para la reducción de emisiones CO2 que puedan reconocerse como créditos de carbono”.
En relación con la atribución de la ordenación e instrucción del procedimiento de evaluación y reconocimiento de créditos de los proyectos a la Oficina Española de Cambio Climático, “ninguna de las disposiciones del Real Decreto 635/2013 prevé vía alguna de coordinación o de colaboración orgánica o funcional entre el Estado y las Comunidades Autónomas en el ejercicio de dichas funciones ejecutivas”.
En base a todos estos factores, el Tribunal considera que no concurren los requisitos que, con carácter excepcional, pueden justificar que el Estado se reserve tales competencias de ejecución. Una vez aplicada esta conclusión a cada uno de los preceptos impugnados, se estima parcialmente el conflicto positivo de competencias. Al efecto se declaran inconstitucionales y nulas, las siguientes disposiciones: “a) el apartado primero del artículo 2, en el inciso «Secretaría de Estado de Medio Ambiente»; b) los apartados primero, cuarto, quinto y sexto del artículo 5, los apartados segundo y tercero del artículo 7, y el apartado primero del artículo 8 en los incisos en que se refieren a la Oficina Española de Cambio Climático; c) el apartado tercero y el apartado sexto del artículo 5, en los incisos «Secretario de Estado de Medio Ambiente», y d) el artículo 10. Todo ello con el alcance y efectos que se determinan en el fundamento jurídico 8”.
Para una mejor comprensión de los razonamientos jurídicos en función de los cuales se adopta esta decisión, los transcribo literalmente en el siguiente apartado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…)Destaca, asimismo, que en materia de medio ambiente el contenido normativo de lo básico no significa la exclusión de otro tipo de actuaciones que exijan la intervención estatal, incluidas funciones ejecutivas, «solución ciertamente excepcional a la cual sólo podrá llegarse cuando no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando además del carácter supraautonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y, aun en este caso, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación y, por ello, requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supraordenado con capacidad de [armonizar] intereses contrapuestos de sus componentes parciales, sin olvidar el peligro inminente de daños irreparables, que nos sitúa en el terreno del estado de necesidad» (SSTC 329/1993, de 12 de noviembre, FJ 4; 102/1995, FJ 8; 33/2005, de 17 de febrero, FJ 6, y 101/2005, de 20 de abril, FJ 5, entre otras) (…)”
“(…) Tomando en consideración estos factores, y partiendo de que la adquisición por el fondo de créditos de carbono responde a un fenómeno supraautonómico y no fraccionable por las razones expuestas en la STC 15/2018, FJ 7, no cabe apreciar que en el caso del Real Decreto 635/2013 esté justificada, con carácter excepcional, la atribución a órganos del Estado de las actuaciones ejecutivas relativas a la evaluación y reconocimiento de los créditos de carbono regulados en el mismo. A esta conclusión se llega por las siguientes razones: i. las disposiciones del Real Decreto 635/2013 establecen, en los términos expuestos, un marco reglado que restringe notablemente los amplios márgenes de discrecionalidad que caracterizan el proceso de adquisición de créditos de carbono en el marco del Real Decreto 1494/2011, de modo que es posible garantizar un elevado grado de homogeneidad en el ejercicio de las funciones de evaluación y reconocimiento de los créditos de carbono; ii. además, el Real Decreto desconoce toda posibilidad de ejercicio de estas competencias por las Comunidades Autónomas mediante mecanismos de cooperación o de coordinación, y adopta como criterio único y exclusivo la actuación directa del Estado de todas las funciones ejecutivas dirigidas a la evaluación y reconocimiento de los créditos.
Por consiguiente, en este caso no concurren los requisitos que, con carácter excepcional, pueden justificar que el Estado se reserve tales competencias de ejecución. (…)”.
“(…) El apartado primero del artículo 2 establece que los créditos futuros de carbono que puede adquirir el fondo de carbono para una economía sostenible, en el marco del plan «PIMA Sol», han de haber sido reconocidos por la Secretaría de Estado de Medio Ambiente. La atribución a dicho órgano estatal de la función de reconocimiento de los créditos futuros de carbono vulnera las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia de medio ambiente (art. 144 EAC) al atribuir al Estado la competencia de funciones ejecutivas altamente regladas, en lo que se refiere al proceso de reconocimiento de los créditos de carbono generados mediante proyectos en alojamientos turísticos situados en su ámbito territorial, y desconocer cualquier mecanismo de cooperación o coordinación para su ejercicio por las Comunidades Autónomas (…)”
“(…) Los apartados primero, cuarto, quinto y sexto del artículo 5 asignan a la Oficina Española de Cambio Climático las funciones de ordenación e instrucción de los procedimientos de evaluación y reconocimiento de créditos de carbono futuros hasta la propuesta de resolución. La atribución a este órgano estatal de dichas funciones vulnera, igualmente, las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia de medio ambiente (art. 144 EAC) (…)”
“(…) El apartado tercero del artículo 5 asigna al Secretario de Estado de Medio Ambiente la recepción de las solicitudes por los titulares de alojamientos turísticos para la evaluación y reconocimiento de créditos de carbono futuros. Dicha disposición regula un aspecto procedimental vinculado al ejercicio de las funciones ejecutivas de evaluación y reconocimiento previstas reguladas en dicho artículo; en consecuencia, al igual que ocurre con el ejercicio de dichas funciones, desconoce e invade la competencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia de medio ambiente (art. 144 EAC). (…)”.
“(…) El apartado sexto del artículo 5 asigna al Secretario de Estado de Medio Ambiente la resolución de la propuesta de reconocimiento de créditos de carbono futuros elevada por la OECC. Por las mismas razones expuestas en relación con el artículo 2.1 la atribución a dicho órgano estatal de esta función vulnera las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia de medio ambiente (art. 144 EAC) (…)”.
“(…) El artículo 6 establece que «reconocidos los correspondientes créditos futuros de carbono, el titular de los mismos podrá dirigirse a la OECC a fin de que se proceda a la adquisición de aquéllos, aplicándose en lo no previsto en este real decreto lo dispuesto en el Real Decreto 1494/2011, de 24 de octubre, que regula el Fondo de Carbono para una Economía Sostenible». Estas disposiciones no infringen las competencias autonómicas en materia de medio ambiente (…) Por consiguiente, el artículo 6, interpretado en el sentido de que compete a la comisión ejecutiva del fondo adoptar la decisión de adquisición de los créditos de carbono conforme al artículo 15 Real Decreto 1494/2011 no vulnera las competencias la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia de medio ambiente (…)”.
“(…) Los apartados segundo y tercero del artículo 7 asignan a la Oficina Española de Cambio Climático, respectivamente, las funciones de recibir y verificar la información sobre la finalización de las obras, así como el cumplimiento de las obligaciones asumidas por los titulares de los créditos futuros de carbono. Por su parte, el apartado primero del artículo 8, asigna al mismo órgano la facultad de exigir la devolución de las cantidades indebidamente percibidas. Las mismas razones que determinan que correspondan a la Comunidad Autónoma las competencias ejecutivas sobre el proceso de evaluación y reconocimiento de los créditos de carbono generados mediante proyectos en alojamientos turísticos situados su ámbito territorial, determinan que también le correspondan las de verificación y control del cumplimiento de las obligaciones que así asuman los titulares de créditos futuros de carbono, así como la recuperación en su caso de las cantidades pagadas por el fondo e indebidamente percibidas por los titulares de créditos de carbono futuros para su devolución al mismo. Por consiguiente, la atribución a dicho órgano estatal de estas funciones vulnera las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia de medio ambiente (art. 144 EAC) (…)”.
“(…) El artículo 10 asigna a la comisión de evaluación del plan PIMA Sol, compuesta exclusivamente por representantes de órganos del Estado, la función de informar preceptivamente sobre las solicitudes de compra de derechos de emisión. En la medida en que desconoce toda posibilidad de ejercicio de estas competencias por las Comunidades Autónomas mediante mecanismos de cooperación o de coordinación, y adopta como criterio único y exclusivo la actuación directa del Estado de esta función, desconoce y vulnera las competencias ejecutivas de la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia de medio ambiente (…)”.
Comentario de la Autora:
El objeto del real decreto origen del presente conflicto de competencias es fundamentalmente de carácter procedimental, por cuanto regula un procedimiento específico para la compra de derechos de emisión futuros a los titulares de alojamientos turísticos que proyecten la ejecución de obras que reúnan los requisitos que se disponen en esta norma, por el Fondo de Carbono para una Economía Sostenible previsto en el artículo 91 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. Es decir, al mismo tiempo que se estimula la rehabilitación de los hoteles en beneficio del sector turístico, se pretende avanzar en la reducción de las emisiones de CO₂.
Determinar la barrera que separa lo básico de aquellas competencias de desarrollo que puedan asumir las Comunidades Autónomas y, sobre todo, discernir cuándo el Estado puede asumir funciones ejecutivas que, en principio, corresponderían a aquellas, no es tarea fácil. Y así ocurre en este caso, donde a juicio del Tribunal, el Estado se ha atribuido competencias ejecutivas en materia de medio ambiente atinentes a cuestiones procedimentales que sobrepasan los supuestos en que pudieran estar justificadas; por lo que se invaden las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña. Al mismo tiempo, se olvidan los mecanismos de cooperación y coordinación, que resultaría conveniente poner en práctica.
Y así ha sucedido con la reserva de las actuaciones relativas al reconocimiento, evaluación, conformidad y control de los proyectos de rehabilitación hotelera a órganos ministeriales, como son la Oficina Española de Cambio Climático y el Secretario de Estado de Medio Ambiente, impidiendo la intervención de la comunidad autónoma en la gestión administrativa.
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