Sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de junio de 2018, que interpreta, en procedimiento prejudicial, la Directiva 2001/42, de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (arts. 2 y 3): el concepto de “planes y programas” incluye un decreto que delimita una zona geográfica en cuyo interior podrán realizarse proyectos urbanísticos para cuya ejecución podrán establecerse excepciones a las normas urbanísticas aplicables
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala segunda), Asunto C-160/17, ECLI:EU:C:2018:401
Temas Clave: evaluación ambiental estratégica; concepto de “planes y programas”; planes urbanísticos; excepciones; derogación
Resumen:
El Consejo de Estado de Bélgica solicitó pronunciamiento del Tribunal de Justicia antes de resolver el recurso de anulación planteado por varios particulares contra un instrumento urbanístico (“Perímetro de reparcelación urbana”, PRU) establecido por Decreto del Gobierno valón, alegando que no se había realizado la evaluación ambiental prevista en la Directiva 2001/42.
Las demandantes alegaban que el estudio de impacto ambiental realizado incumplía los requisitos de la Directiva y que el citado instrumento debía considerarse un plan o proyecto a efectos de esta norma. La parte contraria sostenía que el único objeto del mismo era determinar un perímetro de actuación y no debía ser evaluado conforme a la Directiva. Por su parte, el juez remitente puso de relieve que la única finalidad del PRU era delimitar geográficamente una zona susceptible de ser ejecutada posteriormente mediante un proyecto urbanístico sujeto a evaluación ambiental pero que modificaba el marco jurídico aplicable pues estos instrumentos permiten reordenar la zona aplicando un procedimiento particular.
El Tribunal de Justicia, una vez expuesta su doctrina consolidada sobre los requisitos que determinan la aplicación de la Directiva de evaluación ambiental estratégica a planes y programas, analiza si el instrumento urbanístico cuestionado los cumple.
Respecto de la noción de “planes y programas” de la Directiva (art. 2.a), la Sentencia entiende que el PRI cumple los dos requisitos acumulativos exigidos, esto es, procede de una autoridad regional; y, viene “exigido” por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas (en este caso, el Código de ordenación del Territorio).
Lo mismo ocurre con los requisitos del art. 3.2 de la Directiva (ámbito de aplicación). En primer lugar, el instrumento está incluido en el sector de «la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo», mencionado en la letra a) del citado precepto, pues permite apartarse de normas urbanísticas sobre construcciones y la ordenación del territorio. En segundo lugar, entiende la Sentencia que dicho instrumento establece el marco para la futura autorización o ejecución de proyectos incluidos en la Directiva de evaluación ambiental de proyectos, habida cuenta de su contenido y finalidad. A estos efectos, la Sentencia, teniendo en cuenta el criterio ya sentado de que es determinante que el mismo incluya criterios y condiciones para la ejecución en el futuro de proyectos con incidencia ambiental, afirma que esta apreciación debe realizarse en sentido cualitativo y considera decisivo, en este sentido, que este tipo de instrumentos permitan establecer excepciones a las normas urbanísticas preexistentes (plan de ordenación municipal, ordenanzas municipales de urbanismo y plan de sector) y facilitar su realización, aunque no contengan normas positivas. En efecto, en la medida en que estos instrumentos permiten modificar estas normas, deben estar sujetos al mismo régimen jurídico y recibir la misma calificación.
La Sentencia aclara a continuación, ratificando doctrina previa, que el hecho de que el futuro proyecto deba someterse a evaluación de impacto ambiental en el procedimiento de otorgamiento de la licencia no obsta a la aplicación de la evaluación estratégica, debido a que está se realiza en una fase previa en la que se barajan distintas alternativas.
El Tribunal de Justicia termina estableciendo que un instrumento como el analizado constituye un plan o proyecto a efectos de la Directiva y que debe someterse a la evaluación ambiental estratégica establecida.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Un PRU, como el controvertido en el litigio principal, debido a la vez a su tenor y a su objeto, que permite apartarse de normas urbanísticas relativas a las construcciones y a la ordenación del territorio, está comprendido en el sector «de la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo», en el sentido del artículo 3, apartado 2, letra a), de la referida Directiva.
50. (…) para determinar si un PRU como el controvertido en el litigio principal define el marco para la futura autorización de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva ERMA, debe examinarse el contenido y la finalidad del acto, habida cuenta del alcance de la evaluación medioambiental de los proyectos, tal como se prevé en dicha Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de junio de 2010, Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie, C‑105/09 y C‑110/09, EU:C:2010:355, apartado 45).
51. Entre los proyectos enumerados en el anexo II de la Directiva ERMA figuran, en el título 10, los proyectos de infraestructura, que comprenden, en la letra b) de dicho título, los proyectos de urbanizaciones.
52. De la redacción del artículo 127 del Código de Ordenación del Territorio se desprende que un PRU, como el controvertido en el litigio principal, tiene por objeto determinar el perímetro de una zona geográfica en la que puede realizarse un «proyecto urbanístico de recalificación y desarrollo de actividades urbanas que requiera la creación, modificación, ampliación, supresión o elevación de vías terrestres y espacios públicos».
53. Por lo tanto, por su contenido y su finalidad, tal acto, en la medida en que supone la realización de proyectos de infraestructura, en general, y de proyectos de urbanización, en particular, contribuye a la ejecución de los proyectos enumerados en el referido anexo.
54. Respecto a la cuestión de si un acto como el impugnado establece el marco para la ejecución de tales proyectos en el futuro, debe recordarse que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el concepto de «planes y programas» comprende cualquier acto que establezca, definiendo reglas y procedimientos de control aplicables al sector de que se trate, un conjunto significativo de criterios y condiciones para la autorización y la ejecución de uno o de varios proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente (sentencia de 27 de octubre de 2016, D’Oultremont y otros, C‑290/15, EU:C:2016:816, apartado 49 y jurisprudencia citada).
55. A este respecto, el concepto de «conjunto significativo de criterios y condiciones» debe entenderse de manera cualitativa y no cuantitativa. En efecto, es necesario atajar posibles estrategias dirigidas a eludir las obligaciones establecidas por la Directiva EMEA que podrían concretarse en una fragmentación de las medidas, reduciendo de este modo el efecto útil de esta Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de octubre de 2016, D’Oultremont y otros, C‑290/15, EU:C:2016:816, apartado 48 y jurisprudencia citada).
57. A este respecto, dado que el plan de sector, el plan de ordenación municipal y la ordenanza municipal de urbanismo constituyen, por sí mismos, planes y programas en el sentido de la Directiva EMEA, un PRU como el controvertido en el litigio principal, en la medida en que modifica el marco establecido por dichos planes, debe recibir la misma calificación y estar sujeto al mismo régimen jurídico.
58. Por lo tanto, aunque tal acto no contenga ni pueda contener normas positivas, la facultad que establece de permitir obtener más fácilmente excepciones a las normas urbanísticas vigentes modifica el marco jurídico y hace que el PRU controvertido en el litigio principal quede comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 2, letra a), y del artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva EMEA.
59. A la vista de dichos elementos, cuya realidad y alcance con respecto al acto de que se trata incumbe apreciar al órgano jurisdiccional remitente, ha de considerarse que un acto, como el controvertido en el litigio principal, está comprendido dentro del concepto de «planes y programas», en el sentido de los artículos 2, letra a), y 3, apartados 1 y 2, de la Directiva EMEA, y debe someterse a una evaluación del impacto medioambiental.
60. En tercer y último lugar, el órgano jurisdiccional remitente precisa que, si bien la delimitación del PRU conlleva la aceptación de principio del proyecto urbanístico, este deberá ser todavía objeto de licencias que requerirán una evaluación del impacto medioambiental en el sentido de la Directiva ERMA.
61. Procede recordar que el objetivo esencial de la Directiva EMEA consiste en someter los «planes y programas» que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente a una evaluación medioambiental durante su elaboración y antes de su adopción (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de febrero de 2012, Inter-Environnement Wallonie y Terre wallonne, C‑41/11, EU:C:2012:103, apartado 40 y jurisprudencia citada).
65. En la medida en que un decreto como el controvertido en el litigio principal conlleva, como se ha señalado en el apartado 60 de la presente sentencia, una modificación del marco jurídico de referencia ofreciendo, sin limitación, la posibilidad de apartarse de las reglas urbanísticas para todos los proyectos que se ejecuten posteriormente en la zona geográfica de que se trate, puede tener un impacto considerable en el medio ambiente. Por lo tanto, sin perjuicio de la verificación que ha de efectuar el órgano jurisdiccional remitente, la alteración del impacto previamente evaluado hace necesaria una nueva evaluación del impacto medioambiental.
66. Una consideración como esta mantiene el efecto útil de la Directiva EMEA, al garantizar que los posibles efectos significativos en el medio ambiente sean objeto de una evaluación de impacto medioambiental.
67. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión prejudicial que el artículo 2, letra a), y el artículo 3, apartados 1 y 2, de la Directiva EMEA deben interpretarse en el sentido de que un decreto por el que se establece un PRU que únicamente tiene por objeto delimitar una zona geográfica en cuyo interior podrá realizarse un proyecto urbanístico dirigido a la recalificación y el desarrollo de actividades urbanas y que requiere la creación, modificación, supresión o elevación de vías terrestres y espacios públicos para cuya ejecución podrán establecerse excepciones a determinadas normas urbanísticas, está comprendido, debido a dicha facultad de establecer excepciones, en el concepto de «planes o programas» que pueden tener efectos significativos en el medio ambiente en el sentido de dicha Directiva y tiene que ser objeto de una evaluación de los efectos medioambientales.
Comentario de la Autora:
La Sentencia aplica criterios interpretativos ya consagrados por el Tribunal de Justicia sobre el concepto de “planes y programas” y el ámbito de aplicación de la Directiva de evaluación ambiental estratégica para concluir que el instrumento urbanístico cuestionado, está sujeto a dicha evaluación, como, por ejemplo, que el significado de plan o programa “exigido” que contempla la definición no equivale a obligatorio y que lo determinante es que se inscriba en el marco de disposiciones legales o reglamentarias nacionales, que determinarán las autoridades competentes para adoptarlos y el procedimiento de elaboración.
Son importantes, como en la Sentencia Inter-Environnement Bruxelles II, dictada el mismo día sobre otro instrumento urbanístico previsto en el Derecho belga, los desarrollos sobre el concepto de «conjunto significativo de criterios y de condiciones» que estableció la STJUE D’Oultremont (2016) a efectos de apreciar el cumplimiento del requisito del establecimiento, en el acto cuestionado, del marco de la autorización futura de proyectos con incidencia ambiental significativa, en el sentido de que el mismo debe apreciarse en sentido cualitativo y no cuantitativo. En este caso, debe destacarse que el Tribunal de Justicia haya establecido expresamente que los instrumentos urbanísticos que alteran el marco jurídico aplicable y permiten apartarse de las reglas urbanísticas generales sobre la ejecución de los proyectos en una zona determinada pueden tener un impacto considerable en el medio ambiente y por tanto deben evaluarse, de la misma forma que en su día se evaluaron los planes que, con ellos, pretenden exceptuarse.
Esta Sentencia ratifica la interpretación amplia del ámbito de aplicación de la Directiva de evaluación ambiental estratégica consagrada por el Tribunal de Justicia y garantiza su efecto útil.
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