Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid), de 25 de enero de 2018 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Felipe Fresneda Plaza)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CL 323/2018 – ECLI: ES:TSJCL:2018:323
Temas Clave: Lobo; Plan de Conservación y Gestión; Procedimiento; Informes; Comité Técnico de Seguimiento del Plan de Conservación y Gestión del Lobo en Castilla y León; Financiación; Nulidad
Resumen:
Conoce la Sala del recurso contencioso-administrativo formulado por la Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico contra el Decreto 14/2016, de 19 de mayo, por el que se aprueba el Plan de Conservación y Gestión del Lobo.
Nos vamos a centrar en los dos vicios procedimentales que han dado lugar a la nulidad de pleno derecho del Decreto impugnado.
Se denuncia por la parte actora la omisión de un trámite esencial, cual es el informe del Comité Técnico de Seguimiento del Plan de Conservación y Gestión del Lobo en Castilla y León. Prescinde la Sala de la cuestión relativa a si nos encontramos ante un decreto nuevo o ante la revisión del anteriormente existente, el Decreto 28/2008, por el que se aprueba el Plan de conservación y gestión del lobo en Castilla y León (derogado). El artículo 2.4 de la norma vigente exige que en los procedimientos de revisión, tanto general como extraordinaria, se incluyan además de los análisis que justifiquen los aspectos modificados, el mencionado informe del Comité Técnico de Seguimiento. En cuanto a la evolución de la población del lobo, dado que se contemplan supuestos fácticos diferentes, debe emitirse el citado informe.
Lo que realmente se comprueba es si en el acta obrante en el expediente, se reflejan los datos precisos para entender que el informe reúne los requisitos exigidos al mismo. A su vez, se parte de la base de que nos encontramos ante un reglamento de carácter ejecutivo de la ley, por lo que las normas que lo regulan son las del procedimiento de adopción de disposiciones de carácter general; de ahí que los proyectos de ley deban acompañarse de los estudios o informes preceptivos. Documentos que se han obviado en este caso, por cuanto a juicio de la Sala no basta con la mera expresión de que existe un dictamen favorable si no se ha emitido a pesar de ser preceptivo, ni tampoco consta que se hayan emitido las sugerencias y observaciones anunciadas. En realidad, el Decreto no ha resultado analizado por dicho Comité.
Y es que la omisión del referido dictamen constituye un defecto sustancial, porque aunque no sea vinculante, debe servir para apoyar la resolución que finalmente emita el órgano decisor; por lo que no deja de ser un elemento fundamental en el procedimiento de aprobación del Decreto. De tal manera que este informe, “no puede convertirse en un mero automatismo formalista de forma que pueda convalidarse su existencia con la mera expresión de que ha sido sometido a consideración de dicho Comité el proyecto del Decreto, sino que, por el contrario, coherentemente con el contenido de las normas reglamentarias que configuran el referido informe como preceptivo, y atendiendo a su finalidad y naturaleza, debe exigirse que tal informe obre en el expediente administrativo”.
La Sala conecta esta omisión del informe con la ausencia de informes o estudios que avalen el estado de conservación y evolución de la especie del lobo, que considera incompleta.
También se denuncia en la demanda que falta el preceptivo informe de la Dirección General de Presupuestos y Estadísticas. El informe que consta en el expediente se refiere a la no necesidad de que se consignen nuevos créditos al no existir un gasto superior derivado de la aplicación de la norma, si se compara con el inicialmente previsto. En opinión de la Sala, no se cumplen los requisitos legalmente establecidos en relación con el estudio económico y su financiación. La referencia a los gastos resulta insuficiente por cuanto no se conocen cuáles sean aquellos ni los sistemas de financiación empleados para subvencionar los mismos.
En definitiva, la omisión de los referidos requisitos se ha traducido en la nulidad de pleno derecho del decreto impugnado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Ha de entenderse que no basta con la mera expresión de que existe un dictamen favorable, según se recoge en la reiterada acta, sino que es necesario que en ella se exprese el parecer de los miembros que componen el Comité sobre el contenido de la norma. Y sobre esta cuestión en el apartado 3 de dicho documento solo se recoge que se está procediendo “por motivos sobradamente conocidos” a la revisión del Plan, solicitando sugerencias y observaciones a los miembros del Comité para que se remitan las mismas por escrito. No consta que tales sugerencias se hayan emitido, por lo que en realidad no se ha analizado por el Comité el Decreto, debiendo entenderse que el Vicepresidente se ha limitado a poner en conocimiento del Comité la tramitación del proyecto de dicho Decreto, quedando a la espera de la emisión de sugerencias que son precisas para que “se pueda iniciar la tramitación de la revisión del Plan de Conservación y Gestión del Lobo”. Estas sugerencias no consta que se hayan emitido (…)”.
“(…) tal omisión constituye un defecto sustancial en el procedimiento por cuanto que su constancia y contenido tiene una suma relevancia en dicho procedimiento de adopción de la decisión final, ya que se trata de un dictamen preceptivo, si bien no vinculante (…)”.
“(…) el objeto del informe del Comité de Seguimiento hubiera sido precisamente constatar la evolución del estado de conservación a los efectos previstos en el artículo 3 de la Ley 42/2007 , pues objetivamente la justificación del expresado informe que obra en el proyecto ha de entenderse que es incompleta si atendemos, a que se produjo en fecha inicial, en los estadios previos de la iniciación de la tramitación del proyecto cuya aprobación culminó tres años después a la fecha de su iniciación, y su contenido debiera haber sido avalado por el omitido informe del Comité (…)”.
“(…) “El anteproyecto irá acompañado de una memoria que en su redacción final deberá contener:
c) Un estudio económico con referencia al coste a que dará lugar, en su caso, así como a su financiación”.
Efectuado el análisis precedente se ha de decir que en los términos en que se han reproducido los informes precedentemente aludidos, del contenido de dichos informes deriva que no se cumplen los requisitos exigidos para la válida existencia del estudio económico que es requerido en la norma transcrita, ya que solo se ha hecho referencia a que no existen gastos superiores a los ya consignados, pero no se conocen cuáles sean tales gastos, ni los sistemas de financiación empleados para subvencionar los mismos, que es lo requerido en el reiterado precepto transcrito, para así poder entender que existen todos los elementos necesarios que justifican las determinaciones de la norma impugnada (…)”
Comentario de la Autora:
Lo destacable de esta resolución es la omisión de dictámenes que, al resultar preceptivos en el procedimiento de elaboración del Reglamento, dan lugar a su nulidad. No se trata de vicios meramente subsanables sino de una ausencia real de trámites procedimentales de carácter preceptivo. No le ha bastado a la Sala que la Administración Autonómica alegue que “por motivos sobradamente conocidos” se está procediendo a la revisión del Plan de Conservación y Gestión del Lobo -que ha dado ya lugar a numerosos pronunciamientos judiciales- ni tampoco la remisión a sugerencias y observaciones que no consta que se hayan emitido. El referido informe del Comité técnico, al tratarse de la aprobación del Plan de Conservación y Gestión del Lobo, aunque no sea vinculante, sí resulta de todo punto esencial para poder fiscalizar el contenido de la resolución impugnada, máxime cuando debe servir de base a la motivación de la resolución que finalmente adopte el órgano decisor. De esta manera, el establecimiento de las medidas de control y aprovechamiento previstas en el Decreto, no resultan avaladas por estudios previos de carácter técnico.
Asimismo, tampoco han resultado claros los datos referentes a la financiación que conlleva la aprobación de esta norma.
Las modificaciones normativas a las que ha dado lugar la protección y conservación del Lobo en Castilla y León, incluida la derogación del anterior Plan, deben alertar a la Administración a confeccionar una planificación viable atemperada a los requisitos que exige el ejercicio de su potestad reglamentaria.
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