Sentencia de la Audiencia Nacional, de 13 de diciembre de 2017 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 8, Ponente: Juan Carlos Fernández de Aguirre Fernández)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: SAN 5282/2017 – ECLI: ES:AN:2017:5282
Temas Clave: Carreteras; Estudio de Impacto ambiental; Declaración de impacto ambiental; Integración; Propuestas alternativas
Resumen:
Conoce la Sala del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Plataforma de Afectados Pola A-57-Salvemos a Cachicabra, contra la Resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda de 15 de diciembre de 2014 por la que se aprueba el expediente de información pública y de consultas y definitivamente el documento técnico Integración de la evaluación ambiental del proyecto Vilaboa-A Ermida. Autovía A-57, bajo la rúbrica “Justificación y objeto del Estudio de Impacto Ambiental”.
A raíz de la entrada en vigor de la Ley 21/2013, el Ministerio se decanta por dicha integración con objeto de someter el proyecto al procedimiento de evaluación de impacto ambiental ordinaria, al encontrarse recogido en el grupo 6, proyectos de infraestructuras: a) carreteras: 1ª construcción de autopistas y autovías, del Anexo I, al que hace referencia en su artículo 7. 1. a). Se debe puntualizar que el proyecto de la A-57 ha estado sujeto a una larga tramitación administrativa y medioambiental, producto de la derogación de varias normas que le afectaban, lo que dio origen a dos estudios informativos diferentes con sus correspondientes declaraciones de impacto.
La recurrente esgrime a su favor las siguientes alegaciones: 1.- La conveniencia de la integración de la evaluación ambiental en un único estudio no se corresponde con la realidad, toda vez que el verdadero motivo que subyace no es otro que la caducidad de las declaraciones de impacto ambiental en su día aprobadas, al no haberse iniciado las obras. 2.- Fraudulento fraccionamiento del contenido en el EIA sometido a información pública, al eliminarse cualquier referencia a los efectos ambientales que pudieran derivarse del Enlace de Vilaboa en cuanto parte de la obra proyectada. 3.- Ausencia de discusión ambiental sobre los efectos que la ejecución de los proyectos causará al medio ambiente y la posibilidad de otras soluciones. 4. Existencia de impactos ambientales derivados del proyecto de obra de la A-57 y que no se contemplan en el documento ambiental sometido a información pública – recursos hídricos, patrimonio histórico e impacto en Pintos.
Finalmente, manifiesta que la DIA oculta la existencia del espacio protegido por la Red Natura 2000 “Ensenada de San Simón”, no trata correctamente el impacto ambiental en el ámbito de acuíferos, ignora la existencia del Camino Real entre Rivadavia y Pontevedra, trata insuficientemente la petición de túneles como medida correctora del impacto paisajístico, ignora la alternativa 0 y oculta afecciones en el camino de Santiago.
A estos efectos aporta un informe pericial referente a “la evaluación ambiental del proyecto de la Autovía A-57 Tramo: Vilaboa-A Ermida” complementado con otro sobre “el Tramo A Ermida-Vilaboa de la Autovía A-57 en el contexto de su evaluación ambiental y consiguiente declaración de impacto ambiental”.
La Sala va desmontando uno a uno los motivos alegados por la Plataforma, cuyos argumentos se sintetizan a continuación:
-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 43.1 y disposición transitoria primera de la Ley 21/2013, entiende la Sala que las citadas DIA no han caducado.
-En relación con la aprobación provisional y el trámite de información pública, la Sala entiende que la recurrente tuvo la oportunidad de pronunciarse y, al efecto, presentó una serie de alegaciones que obtuvieron una respuesta pormenorizada por parte de la Administración.
-Respecto al Estudio de Impacto Ambiental, el transcurso del tiempo desde que se iniciaron las actuaciones, no representa ningún obstáculo para la elaboración de un documento integrador de los anteriores, al que se incorporan nuevos aspectos ambientales. Es más, tras la concreción de antecedentes, la justificación y objeto del mismo, descripción del proyecto y alternativas estudiadas, efectúa un riguroso y sistemático examen del inventario ambiental y contiene un pormenorizado examen de las alternativas propuestas. En este sentido, la Sala no aprecia que se haya producido un fraccionamiento que afecte negativamente al medio ambiente, por cuanto el objeto principal de esta actuación fue dar una solución a la Autovía A-57 Vilaboa-A Ermida.
Por otra parte, tampoco acoge el planteamiento de la recurrente sobre las alternativas propuestas, máxime teniendo en cuenta que se han valorado y revisado todas las alternativas anteriores y las posibilidades más idóneas, habiéndose evacuado el trámite de información pública con audiencia de las Administraciones, organismos y particulares afectados.
-A través de la Declaración de Impacto Ambiental del proyecto Vilaboa-A Ermida, Autovía A-57, aprobada por Resolución de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente de 23 de julio de 2014, la Sala resume todo el proceso de evaluación, refiere las alternativas estudiadas y los condicionantes de la finalmente seleccionada (alternativa 2). A su vez, incide en el juicio técnico emitido por la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural, que “para cuestionarlo se precisa, desde el punto de vista sustantivo, hacerlo desde criterios técnicos y jurídicos que permitan valorar su contenido”. Objetivo que no ha sido alcanzado a través del informe aportado por la recurrente, máxime cuando “la Administración justifica el por qué de no encontrarse en la zona de estudio espacios protegidos Red Natura 2000; examina las determinaciones referentes a hidrología, flora, fauna, paisaje y patrimonio cultural -en particular las referentes al Camino de Santiago-; no hay base para calificar de simplista la valoración de las alternativas estudiadas, y menos aún de “despropósito; el tratamiento de los túneles es correcto por más que la parte recurrente muestre su disconformidad, pues al tratarse de cuestiones de índole esencialmente técnica la Administración dispone de un margen de actuación en función de las circunstancias del caso, lo que no implica arbitrariedad”.
En definitiva, se considera que la Administración ha cumplido con la tramitación legalmente prevista y el hecho de no haber acogido las propuestas de la recurrente, no significa que haya actuado de forma arbitraria o irrazonable. Por tanto, se desestima íntegramente el recurso formulado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) No obstante lo expuesto la disposición transitoria primera del mismo cuerpo normativo, bajo la rúbrica “Régimen transitorio”, establece en el punto 3 que “Las declaraciones de impacto ambiental publicadas con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley perderán su vigencia y cesarán en la producción de los efectos que le son propios si no se hubiera comenzado la ejecución de los proyectos o actividades en el plazo máximo de seis años desde la entrada en vigor de esta Ley. En tales casos, el promotor deberá iniciar nuevamente el trámite de evaluación de impacto ambiental del proyecto conforme a lo establecido en esta Ley”.
Siendo esto así la Sala no puede acoger las alegaciones de la parte en cuanto a la caducidad de las declaraciones de impacto, pues siendo de aplicación la Ley 21/2013 a partir del 12 de diciembre de 2013, las declaraciones de impacto ambiental de que se trata -años 2007 y 2008-, pierden sus efectos seis años después de la entrada en vigor de la norma lo que no es del caso (…)”
“(…) No puede decirse por tanto que no haya existido una “verdadera discusión ambiental”, como la parte sostiene, pues es precisamente en el trámite de información pública cuando los interesados pueden, y así lo hicieron, formular cuantas alegaciones tengan por conveniente en cuanto a la infraestructura proyectada, lo que constituye un conjunto de elementos a tener en cuenta por la Administración al momento de adoptar su decisión, y más en concreto en la elección de la alternativa pertinente, pues dicho trámite no es sino muestra de expresión de todos los afectados e interesados: administraciones, organismos y particulares (…)”.
“(…) Señala el documento que “dado el tiempo transcurrido desde el inicio de la tramitación, y su dependencia de estos dos estudios informativos distintos, se considera conveniente la integración de la evaluación ambiental en un único estudio” y “el sometimiento del trazado del tronco de dicha autovía, por ser el más maduro y prioritario de las actuaciones previstas por el Ministerio de Fomento en materia de carreteras en la provincia de Pontevedra, al procedimiento de evaluación ambiental, de manera que se pueda realizar la integración ambiental de los distintos estudios que han dado pie a esta actuación en un único estudio, que dé satisfacción a los requerimientos establecidos por la nueva evaluación de impacto”(…)”.
“(…)El EIA integra diferentes actuaciones administrativas y ambientales que en su día fueron tramitadas separadamente, contando todas ellas con sus correspondientes declaraciones de impacto, sin que el tramo ahora a ejecutar permita considerar que se haya producido un fraccionamiento afectante negativamente al medio ambiente, pues la actuación de que se trata no pretende otra cosa que “dar solución a la Autovía A-57 Vilaboa-A Ermida, como vía de alta capacidad y libre de peaje para las comunicaciones en el arco sureste de la ciudad de Pontevedra, facilitando la comunicación entre la N-550 y la N-541 y dotando de mayor accesibilidad a la zona este de la ciudad, así como al Polígono de Campiño y plataforma logística de A Reigosa, reduciendo la presión circulatoria sobre el acceso sur a Pontevedra”, quedando fuera del documento “El Enlace de Vilaboa con la N-550 y el ramal de conexión de la autovía A-57 con el citado enlace”, que cuenta con la correspondiente declaración de impacto ambiental (…)”
“(…) Por otra parte el documento contiene un exhaustivo y pormenorizado examen de las alternativas propuestas: alternativa 1, alternativa 2 y alternativa 0, señalando sus principales características (…)
Siendo esto así, el planteamiento de la parte recurrente no puede ser acogido por la Sala, pues a consecuencia del correspondiente trámite de información pública, en particular de los estudios EI-4-PO-18, EI-1-PO-20 y EI2-PO-24, que produjeron fuerte oposición y controversia, se examinaron alternativas y posibilidades más idóneas, precisamente en función de las alegaciones resultantes, de modo que en la aprobación del documento ahora cuestionado se han tenido en cuenta, revisándolos, todos los factores anteriormente valorados y examinados, habiéndose evacuado el trámite de información pública con audiencia de las Administraciones, organismos y particulares afectados (…)”
“(…) La Declaración de Impacto efectúa un examen pormenorizado de las actuaciones realizadas: a) describiendo el proyecto y las alternativas propuestas; b) valorando los factores ambientales; c) examinando los principales impactos; d) señalando las medidas preventivas y correctoras; y en fin, estableciendo los criterios a que debe adecuarse la alternativa elegida.
Otro tanto cabe señalar del Estudio de Impacto Ambiental cuyas determinaciones ya han sido expuestas más atrás. Que determinados ámbitos, que la demanda y los informes aportados consideran determinantes, no hayan tenido por la Administración el tratamiento propuesto, no puede suponer la descalificación de los instrumentos aprobados, sumamente técnicos y complejos, repetimos. En criterio de la Sala, se han tenido en cuenta las alegaciones más importantes y han sido valorados los aspectos esenciales de la infraestructura a realizar en función de un complejo trabajo comparando alternativas posibles de acuerdo con un conjunto de estudios técnicos (…)
El que el interés de la parte recurrente no sea prevalente y el que las alegaciones y propuestas no hayan sido acogidas, no supone en modo alguno que la Administración haya actuado con arbitrariedad o irrazonabilidad a la hora de seleccionar la opción más recomendable ni que haya incumplido los trámites establecidos en la tramitación del estudio de impacto ambiental ni en la declaración de impacto ambiental.
En suma, la Administración ha cumplido con la tramitación legalmente prevista, ya que los aspectos sustanciales o relevantes de la infraestructura a ejecutar han sido sometidos a una tramitación en la que ha podido tomar parte la ahora recurrente, optándose por una alternativa que bajo ningún punto de vista puede considerarse arbitraria o irrazonable, habiéndose conformado la voluntad administrativa desde unos presupuestos que no han podido ser desvirtuados de contrario por el informe técnico de parte aportado (…)”.
Comentario de la Autora:
Es habitual que los trazados seleccionados para la construcción de obras de envergadura como la Autovía A-57 originen diversas opiniones y generen controversias, sobre todo, cuando afectan a espacios naturales, como es el caso del Monte de A Fracha. (http://www.farodevigo.es/portada-pontevedra/2017/02/09/fomento-calcula-anos-obras-57/1620363.html) Pero también es cierto que la tramitación administrativa y la ejecución de las obras se extienden tanto en el tiempo, que incluso se asiste a cambios normativos o derogaciones a las que es preciso acomodarse, sin mencionar los problemas presupuestarios. El supuesto que ahora nos ocupa recae sobre una cuestión de tramitación administrativa, si bien la sentencia hace especial hincapié en el EIA y la DIA. Lo que viene a decir la Sala es que si la tramitación administrativa efectuada anteriormente en relación con los diversos tramos de la autovía, se ha hecho correctamente, debe salvarse. En realidad, se salvaguardan los estudios informativos que se hubieran realizado a través de su integración en uno solo, lo que no deja de resultar lógico. Es precisamente la Administración quien decide sobre la oportunidad, justificación y contenido de los proyectos, sin perjuicio de que su actuación pueda ser descalificada; lo que no ha conseguido en este caso la Plataforma recurrente a través de los informes técnicos elaborados a su instancia.
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