Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 2018 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: César Tolosa Tribiño)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 266/2018- ECLI: ES: TS: 2018:266
Temas Clave: daños ambientales; operador; actividad económica; ámbito subjetivo
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación número 95/2017, formulado por el Ayuntamiento de Cabrera de Mar, contra la sentencia de diecinueve de julio de dos mil dieciséis, dictada por la Sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso núm. 284/2011, planteado contra la desestimación presunta por el hoy Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, la Generalidad de Catalunya (Consejería de Territorio y Sostenibilidad) y el Consorcio Puerto de Mataró, de las solicitudes formuladas sobre responsabilidad medioambiental. Con posterioridad, el recurso fue ampliado a la resolución de 15 de abril de 2013, del Secretario de Medio Ambiente y Sostenibilidad del Departamento de Territorio y Sostenibilidad de la Generalidad de Cataluña, que confirma en alzada la resolución expresa desestimatoria de 8 de octubre de 2012 dictada por la Directora General de Calidad Ambiental del citado Departamento. Son partes recurridas la Generalidad de Cataluña, Consorcio Puerto de Mataró y Administración del Estado.
La recurrente plantea cuatro motivos para la casación: En primer lugar, la infracción de las normas del ordenamiento jurídico por parte de la sentencia, y en particular, infracción del artículo 2.11 Ley 26/2007, de 23 de octubre de 2007, de Responsabilidad medioambiental y del artículo 1.7 de la Directiva 2004/35/CE, de 21 de abril de 2004, del Parlamento Europeo y del Consejo sobre Responsabilidad medioambiental. En este sentido, el motivo se plantea respecto del concepto de actividad económica o profesional, establecido en los artículos 2.11 de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental y 2.7 de la Directiva 2004/35/CE , de 21 de abril, puesto que la Sentencia de instancia no considera que el daño medioambiental existente en las playas de Cabrera de Mar (consistente en la desaparición y total erosión de la misma) debe incluirse dentro de la actividad del Puerto de Mataró a los efectos de los preceptos indicados.
Por su parte, el segundo motivo se apoya en la infracción del art. 3 del Código Civil, y el tercero se fundamenta en la vulneración de los arts. 45 CE y los arts. 3.2, 9.1 y 13 de la Ley de Responsabilidad Medioambiental citada. Finalmente, el cuarto de los motivos plantea la contravención de los artículos 9.3 y 24 de la Constitución y artículos 319 y 348 de la LEC (en relación a los artículos 1216, 1218 y 1243 del Código Civil), así como la jurisprudencia sobre valoración de la prueba por infracción de las reglas de la sana crítica en la apreciación de la prueba.
En relación con el primero de los motivos expuestos por la recurrente, el Tribunal Supremo lleva a cabo el análisis del ámbito subjetivo de aplicación de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, a partir del concepto de operador, en el sentido de que debe entenderse de forma amplia, no sólo referido a quien directamente desarrolla una actividad económica y profesional, sino, también, a quien la controla. Y, de igual modo, el Tribunal entra a concretar el concepto de actividad económica, que conceptúa también de forma amplia. Desde esta perspectiva, el Tribunal, tal y como había señalado la Sentencia de instancia, considera que el daño que se invoca no deriva directamente de la actividad del Puerto, sino de la construcción del mismo, como infraestructura (F.J.7). En tal sentido, el Tribunal Supremo desestima el recurso, puesto que no queda acreditado que el daño ambiental (regresión de la playa) sea consecuencia exclusiva de la construcción del Puerto, no es consecuencia de una actividad económica o profesional, y, en todo caso, dado que el Puerto se construyó entre 1989 y 1991, no procede la aplicación de la Ley 26/2007, “ratione temporis”, de acuerdo con su Disposición Transitoria Única (F.J.8).
Por su parte, los motivos segundo y tercero se desestiman conjuntamente, por estar relacionados con la argumentación anterior, puesto que se excluye que la actividad portuaria sea la causante del daño ambiental.
Finalmente, el cuarto motivo también es desestimado, puesto que el Tribunal considera que no se da un supuesto de valoración irracional o arbitraria de la prueba propuesta (F.J.10).
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Para dar adecuada respuesta a este motivo, se hace preciso delimitar el ámbito subjetivo de la responsabilidad medioambiental, ámbito que se configura a partir del concepto “operador”, que se define como cualquier persona física o jurídica, pública o privada, que desempeñe una actividad económica o profesional o que, en virtud de cualquier título, controle dicha actividad o tenga un poder económico determinante sobre su funcionamiento técnico. Para su determinación se tendrá en cuenta lo que la legislación sectorial, estatal o autonómica, disponga para cada actividad sobre los titulares de permisos o autorizaciones, inscripciones registrales o comunicaciones a la Administración (artículo 2.10).
De esta definición extraemos dos notas destacadas: por un lado, que se pretende establecer un concepto muy amplio, ya que incluye no sólo al que directamente desarrolla una actividad económica o profesional, sino al que la controla; esta última idea amplía notablemente el círculo de personas que en una primera instancia son los que «desarrollan» una actividad.
(…) La Ley también define lo que debe entenderse por “actividad económico-profesional” en su artículo 2.11: toda aquélla realizada con ocasión de una actividad de índole económica, un negocio o una empresa, con independencia de su carácter público o privado y de que tenga o no fines lucrativos. Se trata, de nuevo, de una definición muy amplia (…).
(…) En el presente caso, el daño que se invoca no deriva realmente de la actividad que desarrolla el Puerto, que consiste básicamente en la gestión y explotación de la actividad portuaria, sino que en el fondo la actora lo identifica con la propia existencia del Puerto, por lo que derivaría del mismo en cuanto infraestructura, a raíz de su construcción situada entre 1988 y 1991.
Como vemos, la sentencia llega a la conclusión de que, tal y como se planteó la cuestión por la parte actora, ahora recurrente, el daño que alega, esto es, la erosión y pérdida de la playa de Cabrera Mar no se debe a la actividad del gestor del puerto, sino a la existencia misma de la infraestructura, y por tanto no se aprecia la necesaria relación de causalidad entre la actividad económica o profesional y el presunto daño (…)” (F.J.7).
“ (…) En definitiva, no sólo es que los daños en la playa no sean consecuencia de una actividad económica o profesional, sino que tampoco queda acreditado que sean exclusiva consecuencia de la propia construcción del puerto, tal y como se concluye del examen de la prueba practicada. En cualquier caso, si tal relación pudiera establecerse, la construcción del puerto y el deterioro de la playa, no conviene olvidar que dada la fecha en la que se llevó a cabo tal construcción, no resultaría aplicable «rationes temporis», la Ley de Responsabilidad Ambiental por aplicación de lo dispuesto en su Disposición transitoria única (F.J. 8)”.
“(…) A la vista de la anterior doctrina, no cabe concluir, vistos los razonamientos que contiene la sentencia recurrida, que nos encontremos ante un supuesto de valoración irracional o arbitraria de la prueba propuesta.
La Sala no ha obviado la existencia de la prueba pericial practicada en las actuaciones, sino que, a la vista de su contenido y del resto del material probatorio, ha llegado a la conclusión de que «no resulta acreditado que la regresión de la playa de Cabrera de Mar se deba sólo al puerto de Mataró, sino que obedece a múltiples causas, habiéndose constatado ya erosión en dichas playas antes de la construcción del puerto» (F.J.10 in fine).
Comentario de la Autora:
La Ley 26/2007, de 23 de noviembre, de responsabilidad medioambiental sigue siendo una Ley compleja en su aplicación, tras más de diez años de vigencia. Y en este sentido, la Sentencia elegida constituye un claro ejemplo de lo que queremos significar.
El ámbito subjetivo, así como el ámbito objetivo de la misma, e, incluso, su aplicación temporal, son aspectos difíciles de la Ley, porque requieren un ejercicio de interpretación e integración del operador jurídico que puede frustrar las expectativas de prevención y, en su caso, reparación asociadas a la norma.
Desde esta perspectiva, las dificultades de una aplicación práctica de la Ley son, en mi opinión, una manifestación de la dudosa efectividad del modelo de protección instaurado por la misma, más allá de los datos concretos del supuesto que se analizan en la Sentencia de referencia, y que podrían aconsejar una revisión del mismo.
Documento adjunto: 
