Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid), de 29 de diciembre de 2017 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Luis Miguel Blanco Domínguez)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CL 4095/2017 – ECLI: ES:TSJCL:2017:4095
Temas Clave: Consejo Regional de Medio Ambiente; Participación; Información; Organizaciones medioambientales
Resumen:
La “Federación Ecologistas en Acción de Castilla y León” impugna el Decreto 1/2017, de 12 de enero, por el que se crea y regula el Consejo Regional de Medio Ambiente de Castilla y León. En realidad, pretende que se anulen aquellos preceptos directamente relacionados con la composición del Consejo (artículos 5.1, 6.1, 7.1 y 8.1).
Los motivos alegados para fundamentar su pretensión son los siguientes:
-Vulneración del derecho constitucional de participación al considerar infringidos los artículos 19.3, 1 b) y 3.2.a) de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. En esta estela considera que la mayoría de los miembros del Consejo son altos cargos de la Administración, siendo muy reducido el número de vocales de las organizaciones representativas de intereses sociales y de organizaciones no gubernamentales.
-Incumplimiento del objetivo de agilizar la tramitación de los asuntos y reforzar la participación de la sociedad civil.
-Arbitrariedad en la designación de las vocalías electivas del Consejo.
A juicio de la Sala, los motivos esgrimidos giran en torno a la infracción del derecho a la participación de los ciudadanos en materia de medio ambiente, un instrumento que, a su vez, está al servicio del derecho que todos tenemos a disfrutar de un medio ambiente adecuado y el deber de conservarlo. Nos recuerda la Sala de qué forma se garantiza este derecho de participación a través de un repaso por el contenido de la normativa nacional y comunitaria que lo regula, a la que se suma el Convenio de Aarhus. En esta línea, llega a la conclusión de que el derecho de participación ciudadana en materia medioambiental no se limita a ser un simple principio general sino un derecho que debe garantizarse a través de medios adecuados.
Para una mejor comprensión de la cuestión controvertida, transcribo el contenido del artículo 2 del Decreto impugnado que dice: “El Consejo Regional de Medio Ambiente de Castilla y León es el órgano colegiado de carácter consultivo de la Comunidad de Castilla y León en materia de medio ambiente, que tiene como fin servir de lugar de encuentro y participación de los sectores implicados en la elaboración, consulta y seguimiento de las políticas ambientales orientadas a promover la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible”.
Este Consejo actúa en Pleno y en tres Comisiones Sectoriales, a saber, de Pesca, de Caza y de Montes. Su composición se recoge en los artículos 5 a 8 del Decreto impugnado Y aquí es donde radica el “quid” de la cuestión, que no es otro que determinar si la composición del Consejo satisface el derecho de participación en materia medioambiental. Desde este punto de vista, la Sala comprueba que de los 51 miembros con derecho de voto, más de la mitad (33) son cargos de la Administración, ya sea de la Comunidad Autónoma, del Estado o de las entidades locales, destacando sobremanera los representantes de la propia Administración autonómica. Además, dicha Administración propone a los 4 miembros que representan a la comunidad científica y técnica.
El resto, es decir, 18, son miembros relacionados con la sociedad civil, incluyendo las Federaciones de Caza, Pesca y Casting y de Asociaciones de Propietarios Forestales. A su vez, observa que el número de los correspondientes a las asociaciones y organizaciones no gubernamentales de carácter regional cuyo objeto sea la defensa del medio ambiente, que son 2, es el mismo que el de otras asociaciones y organizaciones cuyos fines son más amplios y no específicamente relacionados con el medio ambiente.
En suma, existe una desproporción entre los representantes de la Administración en el Consejo y los demás.
A continuación, se detiene la Sala en los antecedentes que dieron origen a este Decreto, patrocinados por la normativa cuya finalidad fue la adopción de medidas de reforma de la Administración autonómica, en aras a una mayor racionalidad del sistema de participación; que no puede traducirse en una merma del derecho de participación ciudadana. En este caso, se comprueba que la representación de la llamada sociedad civil se ve suprimida o reducida en comparación con la normativa sectorial anterior.
La conclusión a la que llega la Sala es que en este caso no se ha garantizado una participación real y efectiva en la toma de decisiones que afecten al medio ambiente, máxime teniendo en cuenta que resulta imprescindible oír a aquellos sectores de la sociedad distintos de la Administración. Con ocasión del derecho de acceso a la información, tampoco se cumple en la composición del Consejo la necesidad de un mínimo nivel de especialización. Sí se respeta en el ámbito de la propia Administración pero no en el correspondiente a las asociaciones y organizaciones no gubernamentales.
En relación con lo expuesto, la Sala considera que la composición del Consejo Regional de Medio Ambiente en Castilla y León infringe el derecho de participación en cuanto a la composición del Pleno y de sus Comisiones lo que comporta la anulación de los artículos 5.1, 6.1, 7.1 y 8.1, por lo que debe ser anulado en este punto.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) En efecto, para que los ciudadanos, individual o colectivamente, puedan ejercer y cumplir con las exigencias que resultan del citado artículo 45 deben facilitarse mecanismos que posibiliten de una manera real y efectiva su participación en el proceso de toma de decisiones públicas (…)”.
“(…) Esta norma, ratificada por España, conocida como Convenio de Aarhus, parte del principio de que para que los ciudadanos puedan disfrutar del derecho a un medio ambiente saludable y cumplir el deber de respetarlo y protegerlo, deben tener acceso a la información medioambiental relevante, deben estar legitimados para participar en los procesos de toma de decisiones de carácter ambiental y deben tener acceso a la justicia cuando tales derechos les sean negados.
Dicho Convenio destaca que ese derecho de participación del público en el proceso de toma de decisiones, se extiende a tres ámbitos de actuación pública: “la autorización de determinadas actividades, la aprobación de planes y programas y la elaboración de disposiciones de carácter general de rango legal o reglamentario” (…)”.
“(…) Como conclusión de lo hasta aquí expuesto cabe decir que el derecho a la participación ciudadana en materia medioambiental, que es la base fundamental de la demanda, tiene un sólido respaldo normativo y no se limita a ser un simple principio general para la interpretación de los textos normativos sino un derecho que debe garantizarse y por lo tanto ha de disponerse de los medios adecuados para que el mismo sea real y efectivo y no meramente nominal (…)”.
“(…) Con ello, obviamente no se quiere decir (porque no es nuestra competencia, ni objeto de debate) que haya un exceso de representación de determinados sectores de la sociedad o de la Administración, sino que, en principio, no hay una proporcionalidad entre la representación de unos sectores y otros.
La representación de los miembros no vinculados con la Administración es aún más escasa, si analizamos la composición de las distintas Comisiones (de Pesca, Caza y Montes), ya que solo se prevé la participación de uno de los dos representantes de asociaciones y organizaciones no gubernamentales de carácter regional cuyo objeto sea la defensa del medio ambiente y el de la Federación correspondiente.
Por lo tanto, como primera línea de análisis y tras la lectura del precepto podemos concluir que hay una desproporción entre los representantes de la Administración en el Consejo Regional y los representantes de lo que hemos denominado sociedad civil y, por otro lado, observamos también la escasa representación de las asociaciones y organizaciones medioambientales en relación al resto de los representantes de otros sectores de la sociedad cuyos fines son más generales y amplios que los de dichas asociaciones y organizaciones (…)”.
“(…) El objetivo del Decreto es reducir el número de órganos de participación y así dotar de mayor racionalidad al sistema de participación de los ciudadanos en materia de medio ambiente.
A la vista de tal objetivo, concluimos que lo que no es posible es que como consecuencia de esta nueva norma (el Decreto 1/2017) los ciudadanos tengan menor participación en la toma de decisiones que afectan al medio ambiente (…)”.
“(…) No cabe acudir al argumento de racionalización y reducción de los órganos de participación, que es el principal argumento utilizado en la contestación a la demanda, porque de ser así, esa racionalización y reducción afectaría a todos los miembros que componen los órganos de participación, lo cual no se ha producido.
Más aún, el Decreto 1/2017 aumenta la participación de la Administración del Estado, lo cual, en principio, y desde esta perspectiva de racionalización y reducción tampoco tiene mucho sentido ya que en su mayor parte las competencias en materia de medio ambiente corresponden hoy a las Comunidades Autónomas (…)”.
“(…) Debe tenerse en cuenta que en materia de medio ambiente convergen una gran cantidad de normas sectoriales que tienen impacto en los más variados aspectos de la sociedad.
De hecho, si se examina la composición de las distintas Comisiones que se prevén en el Decreto impugnado comprobamos como esa especialización se respeta en el ámbito de la propia Administración (véanse los representantes de la Administración de la Comunidad Autónoma en cada una de las Comisiones) y se respeta también para las Federaciones, donde están presentes representantes específicos de cada una de ellas.
Sin embargo, no sucede lo mismo en cuanto a las asociaciones y organizaciones no gubernamentales cuyo objeto sea la defensa del medio ambiente, ya que siempre hay un represente genérico de esas asociaciones con independencia del cometido de cada comisión, a diferencia de lo previsto en la anterior normativa donde desde luego cabía la posibilidad de que el representante de esas asociaciones fuese distinto en función de la materia medioambiental concernida.
Con ello queremos poner de manifiesto que el derecho de participación que debe respetar el Decreto 1/2017 no solo se ve afectado negativamente desde un punto de vista cuantitativo sino también cualitativo (…).
Comentario de la Autora:
Se debe puntualizar que el Decreto 27/2015, de 8 de enero, por el que se crea y regula el Consejo Regional de Medio Ambiente de Castilla y León ya fue anulado por la Sentencia de esta misma Sala de fecha 18 de abril de 2016.
La garantía del derecho de participación ciudadana a través de este tipo de órganos autonómicos no se garantiza con una inclinación de la balanza hacia el lado de la Administración, por cuanto de los 51 miembros con derecho a voto, más de la mitad (33) son cargos de la Administración. Resulta imprescindible escuchar a la sociedad civil, y esto no se consigue reduciendo o suprimiendo su representación. Lo relevante de esta sentencia es que no solo aprecia una clara desproporción entre los representantes, sino una escasa representación de las organizaciones medioambientales a las que no se les aplica un mínimo nivel de especialización.
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