Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Sexta), de 18 de enero de 2018, asunto C-58/17, por el que se resuelve una cuestión prejudicial en relación con la interpretación de la Decisión 2011/278/UE de la Comisión, de 27 de abril de 2011, por la que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, asunto C-58/17
Temas clave: derechos de emisión, asignación gratuita, subinstalación con emisiones de proceso, carbono parcialmente oxidado en estado líquido
Resumen:
La cuestión prejudicial planteada por el órgano judicial alemán, se produce en el contexto de un litigio entre INEOS GmbH y la República Federal de Alemania, representada por su Agencia Federal de Medioambiente, en relación a la solicitud de INEOS de asignación gratuita de derechos de emisión de gases de efecto invernadero por lo que respecta a las emisiones derivadas de la combustión de carbono parcialmente oxidado procedente de residuos líquidos.
En concreto, la empresa INEOS explota un complejo petroquímico con diversas instalaciones para la fabricación de productos químicos orgánicos, en el que se integra una central térmica industrial destinada a abastecer el complejo con el vapor generado por la combustión, entre otros, de residuos líquidos y gaseosos, subproductos de la fabricación de productos químicos del complejo.
INEOS solicitó a la Oficina Alemana de Comercio de Derechos de Emisión la asignación gratuita de derechos de emisión en virtud del artículo 9, apartado 1, de la Ley sobre el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero para el período de comercio 2013-2020, en relación a una subinstalación con emisiones de proceso derivadas de la combustión de carbono parcialmente oxidado producido como resultado de la síntesis de productos químicos, en la que el material que contiene carbono participa en la reacción, pero para una finalidad primaria distinta de la generación de calor. Mediante resolución de 19 de febrero de 2014, la Oficina Alemana de Comercio de Derechos de Emisión denegó la asignación gratuita de derechos de emisión para las emisiones de proceso derivadas de la combustión de residuos líquidos, porque el artículo 2, punto 29, letra c), del ZuV 2020 sólo se aplica a los residuos gaseosos.
Dentro del consiguiente litigio, el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Berlín decidió plantear al Tribunal de Justicia cuestión prejudicial relativa a si debe interpretarse la Decisión 2011/278, en el sentido de que la definición de “subinstalación con emisiones de proceso” del artículo 3, letra h), de dicha Decisión presupone el estado gaseoso del carbono parcialmente oxidado, o comprende también el carbono parcialmente oxidado en estado líquido.
Destacamos los siguientes extractos:
28. Como se desprende del artículo 10, apartados 1 y 2, de la Decisión 2011/278, los Estados miembros calculan la cantidad anual preliminar de derechos de emisión gratuitos que deben asignarse multiplicando esas referencias por el nivel de actividad histórica de cada subinstalación. A estos efectos, deben distinguir, conforme al artículo 6 de la citada Decisión, las subinstalaciones en función de su actividad, para poder determinar si procede aplicar una «referencia de producto», una «referencia de calor» o una «referencia de combustible», o bien un factor específico para las «subinstalaciones con emisiones de proceso» (sentencia de 8 de septiembre de 2016, Borealis y otros, C‑180/15, apartado 61).
29. A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha señalado que las definiciones, que figuran en el artículo 3 de la Decisión 2011/178, de las subinstalaciones con referencia de producto, con referencia de calor, con referencia de combustible y con emisiones de proceso se excluyen mutuamente (sentencia de 8 de septiembre de 2016, Borealis y otros, C‑180/15, apartado 62).
32. En el presente asunto es preciso determinar si las emisiones generadas por la combustión de carbono parcialmente oxidado procedente de residuos líquidos pueden ser tomadas en consideración como emisiones de proceso en el sentido del artículo 3, letra h), inciso iv), de la Decisión 2011/278 a efectos de la asignación gratuita, en virtud del artículo 10 de dicha Decisión, de derechos de emisión.
33. A este respecto, debe señalarse que el artículo 3, letra h), inciso iv), de la Decisión 2011/278 define el concepto de «subinstalación con emisiones de procesos» en el sentido de que incluye las «emisiones […] derivadas de la combustión de carbono parcialmente oxidado producido como resultado de […] la síntesis de productos químicos, cuando el material que contiene carbono participa en la reacción, para una finalidad primaria distinta de la generación de calor», «a condición de que se deduzcan las emisiones que habría generado la combustión de una cantidad de gas natural equivalente al contenido energético utilizable desde el punto de vista técnico del carbono parcialmente oxidado objeto de la combustión».
34. Como han señalado acertadamente el Gobierno alemán y la Comisión, este texto no aporta una indicación determinante del estado físico que debe tener el «carbono parcialmente oxidado» al que se refiere dicha disposición para que las emisiones derivadas de la combustión de éste puedan ser tomadas en consideración como emisiones de proceso a efectos de la asignación gratuita de derechos de emisión.
36. Por lo que respecta, en primer lugar, a la estructura general de la Directiva 2003/87 y de la Decisión 2011/87, es preciso señalar, antes de nada, que la toma en consideración de las emisiones derivadas de la combustión de carbono parcialmente oxidado se inserta, como se deduce ya de los apartados 25 a 31 de la presente sentencia, en un régimen específico en un doble aspecto, dado que se lleva a cabo, por una parte, para aplicar las normas transitorias en materia de asignación gratuita de derechos de emisión y, por otra parte, en el contexto del último enfoque «alternativo», que es el de las emisiones de proceso. Por consiguiente, el artículo 3, letra h), inciso iv), de la Decisión 2011/278 no puede ser objeto de interpretación amplia [véase, por analogía, la sentencia de 7 de abril de 2016, Holcim (Romania)/Comisión, C‑556/14 P, apartado 48].
37. Además, debe señalarse que tanto la Directiva 2003/87, en particular su artículo 10 bis, apartado 1, párrafo tercero, y el considerando 23 de la Directiva 2009/29, como la Decisión 2011/278, en particular sus considerandos 1, 8 y 32, sólo hacen referencia a la recuperación energética eficaz, en cuanto objetivo perseguido por los métodos de asignación gratuita de derechos de emisión, en relación exclusivamente con los gases residuales.
39. Así, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que las referencias de producto tienen en cuenta la recuperación energética eficaz de gases residuales y las emisiones relativas a su uso, y que, con este fin, para la determinación de los valores de las referencias de los productos cuya producción genera gases residuales se ha tomado en consideración en gran medida el contenido de carbono de estos gases residuales (sentencias de 8 de septiembre de 2016, Borealis y otros, C‑180/15, apartado 48, y de 26 de octubre de 2016, Yara Suomi y otros, C‑506/14, apartado 40).
42. Pues bien, es preciso hacer constar que ninguna disposición de la Directiva 2003/87 ni de la Decisión 2011/278 hace referencia, en cambio, a la recuperación energética eficaz por lo que respecta a la utilización de residuos líquidos que contienen carbono parcialmente oxidado.
46. (…) como se desprende de las observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia, los gases residuales resultantes de la producción industrial no pueden ser almacenados, de modo que, si no se queman, se liberan a la atmósfera y, por tanto, desprenden necesariamente en ella los gases de efecto invernadero que contienen. Pues bien, no se discute que la combustión de tales gases residuales conduce, como regla general, a una reducción de estas emisiones de gases de efecto invernadero.
47. En cambio, no se ha rebatido que los residuos líquidos, por su parte, no generan gases de efecto invernadero más que, en su caso, en cantidades ínfimas. Como subraya la propia INEOS, es la combustión de tales residuos líquidos —y no los residuos líquidos en sí— la que genera emisiones de gases de efecto invernadero hacia la atmósfera. Ahora bien, estas emisiones pueden evitarse si se recurre, en particular, a procedimientos de separación o de procesamiento de residuos.
48. Por consiguiente, a diferencia de lo que ocurre con la combustión de gases residuales, la combustión de residuos líquidos incrementa las emisiones de gases de efecto invernadero.
49. En estas circunstancias, si bien es plenamente conforme con los objetivos perseguidos por la Directiva 2003/87 y la Decisión 2011/278 tomar en consideración las emisiones de gases de efecto invernadero generadas por la combustión de gases residuales que contienen carbono parcialmente oxidado, habida cuenta de que tales emisiones son inevitables y de que la combustión de dichos gases residuales conduce con carácter general a una reducción de las referidas emisiones, sería contrario a tales objetivos, en cambio, tomar en consideración las emisiones de gases de efecto invernadero generados por la combustión de residuos líquidos que contienen carbono parcialmente oxidado, dado que tal toma en consideración provocaría un incremento de las citadas emisiones cuando, en realidad, éstas son evitables.
50. Por consiguiente, tanto de la estructura general de la Directiva 2003/87 y de la Decisión 2011/278 como de los objetivos perseguidos por éstas resulta que las emisiones generadas por la combustión del carbono parcialmente oxidado procedente de residuos líquidos no pueden ser tomadas en consideración como emisiones de proceso en el sentido del artículo 3, letra h), inciso iv), de la Decisión 2011/278 para la asignación gratuita de derechos de emisión en virtud del artículo 10 de la referida Decisión.
51. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión prejudicial planteada que el artículo 3, letra h), de la Decisión 2011/278 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, que excluye del concepto de «subinstalación con emisiones de proceso», tal como se define en dicha disposición, las emisiones de gases de efecto invernadero derivadas de la combustión de carbono parcialmente oxidado en estado líquido.
Comentario del autor:
Tras las consideraciones técnicas tenidas en cuenta por el TJUE con base en las que se demuestra a las claras que sería contrario a los objetivos de reducción de emisiones tomar en consideración las emisiones generadas por la combustión de residuos líquidos que contienen carbono parcialmente oxidado, porque provocaría un incremento de las citadas emisiones cuando, en realidad, éstas son evitables, el TJUE afirma que la Decisión 2011/278 no se opone a la normativa alemana que excluye del concepto de “subinstalación con emisiones de proceso”, las emisiones de gases de efecto invernadero derivadas de la combustión de carbono parcialmente oxidado en estado líquido.
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