Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 29 de septiembre de 2017 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: José Antonio Alberdi Larizgoitia)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ PV 3111/2017 – ECLI:ES:TSJPV:2017:3111
Temas Clave: Evaluación ambiental estratégica; Instrumentos de planificación; Planeamiento urbanístico; Suelos; Urbanismo
Resumen:
Un particular interpone recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo de 21 de julio de 2016 del Ayuntamiento de San Sebastián, a través del cual se aprobaba definitivamente la modificación del plan general de ordenación urbana en lo concerniente a dos ámbitos urbanísticos de la ciudad. Según se desprende de la lectura de la sentencia, esta modificación consistía en un cambio en la zonificación, de tal manera que se pasaba de un uso residencial de baja intensidad a un uso de equipamiento comunitario de alojamiento dotacional residencial de intensidad similar. Cabe señalar, a fin de no confundir el sentido de la sentencia, que en la legislación urbanística de País Vasco, así como en otras Comunidades Autónomas, existen bajo la calificación de “dotación” determinados alojamientos residenciales (fundamentalmente para jóvenes). De hecho, de la modificación urbanística recurrida resulta una edificabilidad residencial similar.
Entre los motivos que sustentan el recurso del particular, se halla el relativo a que la modificación debió someterse al procedimiento de evaluación ambiental estratégica simplificada. Por su parte el Ayuntamiento de San Sebastián se defiende de este motivo impugnatorio, argumentando que no era necesario el sometimiento de la modificación a la evaluación ambiental estratégica, por cuanto no comportaba una transformación del suelo que no estuviera ya prevista en el plan general modificado. De hecho, constaban en el expediente sendos informes de un técnico superior jurídico y del propio Secretario General del Ayuntamiento, en los que se declaraba tal exclusión.
Hay que tener en cuenta, además, que de conformidad con la normativa estatal anterior, la Ley 9/2006, para esta clase de supuestos de modificaciones menores de planes urbanísticos, se establecía un procedimiento de “caso a caso” para determinar por el órgano ambiental si era o no necesario su sometimiento a la evaluación ambiental estratégica.
En cualquier caso, al margen de lo que dijera la normativa anterior que tampoco se había cumplido por otra parte, tal modo de actuar frente a modificaciones menores de planeamiento muda radicalmente con la aprobación de la estatal Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, por cuanto bajo esta norma quedan necesariamente sujetas al procedimiento de evaluación ambiental simplificada y, además, pueden quedar sometidas al procedimiento ordinario si así lo decidiese el órgano ambiental -artículo 6 de la Ley 21/2013-.
Es precisamente la aplicación de este precepto el que sustenta la decisión de la Sala para estimar el recurso contencioso-administrativo y declarar nula de pleno derecho la modificación del plan general recurrida.
Destacamos los siguientes extractos:
“Alega el recurrente la omisión del procedimiento de evaluación ambiental simplificada exigida por el artículo 6 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, en la medida en que el proyecto de urbanización que la modificación del plan entraña está incluido en el apartado b) del Grupo 7 del Anexo II, procedimiento que hubiese servido para examinar en profundidad si es mejor mantener en su situación actual de zona verde esta finca o si por el contrario lo conveniente es equipamiento dotacional.
EL Ayuntamiento de Donostia/San Sebastián se opuso alegando que no resulta exigible puesto que la modificación carece de efectos significativos en el medio ambiente, no los apreció el informe de sostenibilidad del PGOU aprobado en 2010, ni la Comisión de Ordenación del Territorio del País Vasco En el expediente consta (folios 2 y 3) un informe emitido el 31/03/2014 por el técnico superior jurídico urbanística en el que se considera innecesaria la evaluación ambiental en aplicación de lo dispuesto por el artículo 7.1 y 2 de la Ley 21/2013, de 9 diciembre , lo que es un error puesto que dicho precepto regula la evaluación ambiental de proyectos, no de planes.
Consta asimismo a los folios 176 y 177 un informe del Secretario General del Ayuntamiento, en el que alude al informe emitido por los servicios jurídicos el 31/03/2015, y en el que se consideraba innecesario someter el documento a evaluación ambiental, concluyendo que, en efecto, no resultaba necesaria la evaluación ambiental teniendo en cuenta el objeto de la modificación, el hecho de que el documento considera aplicables las medidas protectoras, correctoras y compensatorias contenidas en el informe de sostenibilidad ambiental del PGOU de 2010, el hecho de que la modificación no constituye el marco para la futura autorización de proyectos y asimismo teniendo en cuenta que la Comisión de ordenación del territorio del País Vasco, en la sesión celebrada el 09/07/2016, no manifestó objeción respecto a la evaluación ambiental estratégica de la modificación, siendo así que se trata de un aspecto en el que su informe es vinculante de conformidad con lo previsto por el artículo 91. 2 Ley vasca 2/2006, de 30 junio, de suelo y urbanismo (LSU).
La Ley 21/2013, de 9 diciembre, de evaluación ambiental, reúne en un único texto la evaluación estratégica de planes y programas que anteriormente se contenía en la Ley 9/2006, de 28 abril, y la evaluación ambiental de proyectos contemplada con anterioridad en el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 enero, normas ambas que deroga, concediendo a las Comunidades Autónomas con legislación propia un plazo de un año para adaptarla, a partir del cual resultan aplicables los preceptos básicos de la ley.
El Anexo II no se refiere a la evaluación estratégica de planes y programas, sino a la evaluación ambiental de proyectos, razón por la cual no cabe concluir que en el presente caso la modificación se hallara sujeta a una evaluación ambiental simplificada por encontrarse incluida en el apartado b) del Grupo 7 de dicho anexo.
Ahora bien, con independencia de dicho error, debemos examinar si, tal y como también alega el recurrente, la evaluación ambiental resulta exigible a tenor del art.6. El artículo 6.1.d) de la Ley 21/2013, de 9 diciembre, establece que serán objeto de evaluación ambiental estratégica ordinaria los planes y programas incluidos en el apartado 2, cuando así lo determine el órgano ambiental, a solicitud del promotor.
El artículo 6.2.a) establece que serán objeto de evaluación ambiental estratégica simplificada las modificaciones menores de los planes y programas mencionados en el número 1.
Siendo ello así, la presente modificación del PGOU está sujeta a evaluación ambiental estratégica simplificada ex artículo 6.2.a), por tratarse de una modificación menor de un plan comprendido en el apartado a) del número 1 de dicho artículo 6, puesto que, por definición, dado su carácter de planeamiento general, establece el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental y, además, tiene por objeto la ordenación del uso del suelo.
El artículo 6 de la Ley 21/2013, de 9 diciembre, tiene carácter básico ex artículo 149.1.23ª de la Constitución de conformidad con la disposición final 8ª. En el marco de aplicación de la Ley 9/2006, de 28 abril, las modificaciones menores de planes y programas debían someterse a evaluación ambiental cuando el órgano ambiental determinara que podían tener efectos significativos sobre el medio ambiente (artículo 3.3.b ) y 4 ), resultando en todo caso preceptiva la consulta del órgano ambiental por el planificador, ya que es el órgano ambiental quien ha de decidir si el plan tiene o no efectos significativos sobre el medio ambiente, de acuerdo con la doctrina jurisprudencial de la que son exponentes las sentencias del Tribunal Supremo de 1 de abril de 2015, recurso 3455/2012 , y de 4 de mayo de 2015, recurso 1957/2013, de 20 de diciembre de 2016 , recurso 3002/2015 y de 29 de junio de 2017, recurso 3704/2015, lo que no consta se hubiera realizado en el presente caso.
La Ley vasca 3/1998, de 27 de febrero, general de protección del medio ambiente del País Vasco, establece en su artículo 41 el sometimiento a evaluación ambiental de los planes y programas contemplados en el Anexo I, anexo que recibió nueva redacción por la disposición final primera del Decreto 211/2012, de 16 octubre, por el que se regula el procedimiento de evaluación ambiental estratégica de planes y programas, en virtud de la habilitación conferida por la Ley 7/2012, de 23 abril.
Dicha regulación autonómica es sustancialmente coincidente con la establecida con carácter básico por la Ley 9/2006, de 28 abril, al establecer que se someterán a evaluación ambiental estratégica por decisión motivada y pública del órgano ambiental las modificaciones menores de planes y programas que tengan efectos significativos sobre el medio ambiente, lo que tiene como presupuesto que dicho órgano ambiental sea consultado al efecto de acuerdo con la doctrina jurisprudencial anteriormente citada.
Ello no obstante, la entrada en vigor el 12/12/2014 de la Ley 21/2013, de 9 diciembre, de evaluación ambiental, por el transcurso del año que concedió la disposición adicional undécima a las Comunidades Autónomas con legislación propia para su adaptación, supone un cambio sustancial en dicha cuestión, en la medida en que, a partir de dicho momento, las modificaciones menores de los planes se hallan necesariamente sujetas al procedimiento de evaluación ambiental simplificada regulada por la Sección 2ª del Capítulo I del Título II, y pueden quedar sometidas a evaluación ambiental ordinaria de la Sección 1ª del Capítulo I del Título II ex art. 6.1.d), si así lo decide el órgano ambiental al considerar que tiene efectos significativos sobre el medio ambiente, tal y como resulta de lo previsto por el artículo 31.2.
De conformidad con la doctrina del Tribunal Constitucional (SSTC 102/2016, 116/2016, 127/2016, 204/2016 y 1/2017), en un supuesto como el de autos, de una legislación autonómica congruente con la legislación básica vigente al momento de su dictado, que deviene disconforme con la nueva legislación básica, el legislador territorial ha de acomodar su legislación a la nueva legislación básica, pero si esa acomodación no se produce, el operador jurídico ha de resolver el conflicto de leyes inaplicando la ley autonómica en virtud de la prevalencia de la ley estatal, por lo que hemos de concluir que resulta de directa aplicación la Ley 21/2013 de 9 de diciembre, que desplaza a la Ley vasca 3/1998, de 27 de febrero.
En suma, hemos de concluir que resultaba procedente la tramitación del procedimiento de evaluación simplificada, sin perjuicio de lo que pudiera decidir el órgano ambiental acerca de los efectos en el medio ambiente y, en su caso, la procedencia del procedimiento de evaluación ambiental ordinaria, en el supuesto de que resultaran significativos, razón por la cual procede la estimación del recurso y la anulación del acuerdo recurrido”.
Comentario del Autor:
Puede afirmarse ya, sin medias tintas, que la introducción a nuestro ordenamiento jurídico del procedimiento de evaluación ambiental estratégica de planes y programas, ha constituido todo un trauma para la aprobación del planeamiento urbanístico en nuestro país, lo que ha desembocado en la anulación de multitud de planes urbanísticos por haberse omitido (o por realizarse de forma defectuosa) la evaluación ambiental estratégica.
Muchas veces, tales omisiones venían por las dudas que las disposiciones transitorias de la primigenia Ley 9/2006 generaban en el planeamiento que entonces se encontraba en redacción pero sin aprobación definitiva. De esta manera, los redactores y promotores (y quienes debían aprobar los planes, todo sea dicho) venían a defender numantinamente la no necesidad de someter su plan a la evaluación ambiental estratégica en virtud de tales transitorias. Pero a lo largo del tiempo los motivos de las anulaciones se han ido extendiendo a otros menos excusables y ciertamente más preocupantes, y que atienden a la resistencia a integrar la variable ambiental en la planificación urbanística.
De tales anulaciones hemos ido dando cuenta de forma periódica en la sección de “Jurisprudencia” de esta REVISTA. Además, recientemente se publicó también el artículo doctrinal “Más de 90 planes de urbanismo anulados judicialmente por no realizar la evaluación ambiental estratégica (EAE)”, elaborado por nuestro colaborador José Antonio RAMOS MEDRANO, y cuya lectura recomiendo para aquellos lectores que deseen ahondar en la materia.
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