Sentencia 116/2017 del Pleno del Tribunal Constitucional, de 19 de octubre de 2017 (Ponente: Fernando Valdés Dal-Ré)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE Núm. 278, de 16 de noviembre de 2017
Temas Clave: Aguas; Aragón; Reserva hídrica; Cuencas inter o intracomunitarias; Gestión; Estatuto de Aragón; Participación; Cooperación; Registro; Concesiones; Policía, inspección y vigilancia; Informes determinantes; Instituto Aragonés del Agua; Embalses y balsas; Reservas naturales fluviales; Vertidos
Resumen:
El recurso promovido por el Presidente del Gobierno contra la Ley 10/2014, de 27 de noviembre, de aguas y ríos de Aragón, se estructura en dos grupos de preceptos. En un primer bloque se impugnan los artículos 1.2 b), c) y d); 4 aa); 5 a) y p); 7.1; 12.2 b) y 4; 15.1 b), c) y n); 19.2 a) 1, y c) 2; 50; 69 a), d) y f) 1; 70 a) y c) y la disposición transitoria primera, por considerar que reconocen la competencia de la Comunidad Autónoma de Aragón para la gestión de la denominada reserva hídrica de 6.550 hm3, fragmentando con ello la unidad de las cuencas que, en razón de su carácter supracomunitario, deben ser gestionadas por el Estado de forma unitaria. El segundo bloque de impugnación afecta a los artículos 8.1, 19.2 c) 3, 67, 71.3, 72 y 76.3, recurridos por reconocer competencias autonómicas que afectan igualmente a las cuencas supracomunitarias, si bien no inciden en la gestión de la mencionada reserva hídrica.
En definitiva, la tacha común de inconstitucionalidad se basa en que los preceptos impugnados se proyectan sobre ámbitos ajenos a las competencias de la CA, con una clara vulneración del artículo 149.1.22 CE.
Los representantes del Gobierno y las Cortes de Aragón consideran que los preceptos citados se amparan en el contenido de los artículos 19 y 72 y disposición adicional quinta del Estatuto de Autonomía de Aragón (EAAr.).
Con carácter previo, el Pleno del Tribunal nos recuerda su consolidada doctrina en orden al régimen constitucional de distribución de competencias sobre las aguas que discurran por más de una Comunidad Autónoma. Simplemente se apuntan las siguientes conclusiones:
-La competencia exclusiva reservada al Estado por el artículo 149.1.22 CE responde a una concepción integral de la gestión del recurso. Supone que, a través de las potestades normativas y ejecutivas que tal competencia puede contener, quede asegurada la administración unitaria del recurso
-La posterior introducción de la figura de la demarcación hidrográfica no supuso cambio alguno en el criterio de delimitación competencial en materia de aguas, que sigue dependiendo del carácter inter o intracomunitario de las cuencas hidrográficas.
A continuación se detiene en las disposiciones del EAAr. que han sido invocadas. Al efecto, acorde con su STC 110/2011, de 22 de junio, señala que las potestades en materia de aguas que correspondan a los poderes públicos aragoneses deben ejercitarse de acuerdo con la legislación estatal, y con ello, dejando que el legislador estatal configure los mecanismos y sistemas de participación y cooperación que en cada momento estime más adecuados. El hecho de que el artículo 72.1. EAAr. atribuya a la CA la competencia exclusiva en materia de aguas que discurran íntegramente por su territorio, no significa que pudiera proyectarse sobre aguas intercomunitarias. En relación con la DA 5ª del EAAr., el Tribunal declaró su constitucionalidad por cuanto consideró que la reserva de agua de 6550 hm3 no supuso una regulación prescriptiva impuesta por el Estatuto al legislador estatal, máxime cuando previó que fuera la planificación hidrológica la que concretara las reservas de agua de la cuenca del Ebro.
Por otra parte, efectúa una serie de consideraciones generales entre las que destaca lo que va a constituir el objeto de su resolución. No se trata, señala el Tribunal, de un ámbito de competencia compartida que responda al binomio legislación básica estatal/desarrollo legislativo autonómico sino que, la cuestión es determinar si lo “legislado constituye un recto ejercicio de las competencias estatutariamente atribuidas a la CA de Aragón, sin invadir la esfera de competencias exclusivas del Estado sobre las cuencas intercomunitarias”. Y ello sin perjuicio de la articulación de mecanismos de participación o cooperación en materia de política hidráulica, que tampoco podrán servir de base a decisiones unilaterales del legislador autonómico en el sentido de desplazar competencias exclusivas del Estado.
En cuanto a los artículos que componen el primer bloque de impugnación relativos a la gestión de la denominada reserva hídrica, el Tribunal parte de su definición en la Ley autonómica: “aprovechamiento hídrico de una cuenca intercomunitaria reservado por el Estatuto de Autonomía y la planificación hidrológica estatal a favor de la Comunidad Autónoma de Aragón, con el fin de desarrollar políticas autonómicas de gestión y uso del agua en su territorio, para uso exclusivo de los aragoneses” (artículo 4 aa). En opinión del Tribunal, esta regulación afecta a la gestión de una cuenca intercomunitaria, respecto de cuyos aprovechamientos cabe únicamente la participación y colaboración de la CA. La conclusión a la que llega es que la CA no está habilitada para legislar sobre la reserva hídrica de una cuenca intercomunitaria, o para atribuir a sus órganos funciones de gestión sobre la misma. Y ello aunque la norma autonómica someta estas atribuciones a condición, como una previa transferencia, delegación, encomienda o convenio, que se traduzca en un desplazamiento de la titularidad o del ejercicio de las competencias reservadas al Estado.
A continuación se detiene el Tribunal en el resto de los preceptos impugnados relacionados con la reserva hídrica.
-Artículo 12.4. Su contenido se declara constitucional porque el hecho de que se confiera un mandato en exclusiva a los poderes públicos aragoneses para que velen por la inscripción en el registro de aguas de la Administración General del Estado de la reserva de agua, no implica el reconocimiento de potestad alguna a los citados poderes públicos y puede considerarse como “una lícita manifestación de la participación y colaboración de la CA”.
-El artículo 15.1 c) atribuye a la CA la participación en la ordenación de los usos del agua, incluida la participación preceptiva en los procesos de autorización de concesiones en el marco de la reserva de agua de uso exclusivo de los aragoneses. El precepto es un mero reflejo del artículo 72.2 EAAr., que al no concretar la forma de articular dicha participación, se declara constitucionalidad.
-El artículo 15.1 n) atribuye a la CA las funciones de policía, inspección y vigilancia. A juicio del Tribunal, son válidas respecto de las aguas que discurran íntegramente por su territorio pero invaden la competencia estatal al extenderlas a las cuencas intercomunitarias. “Por ello el inciso «especialmente de las derivadas de las concesiones de la reserva de agua de uso exclusivo de los aragoneses» debe reputarse inconstitucional y nulo”.
-El artículo 19.2 c) 2 regula los informes preceptivos del Instituto Aragonés del Agua en los expedientes que tramiten los organismos estatales de cuenca en el ejercicio de sus competencias sobre la utilización y aprovechamiento del dominio público hidráulico, especificando que tales informes serán determinantes en lo referido a las concesiones relativas a la reserva de agua de uso exclusivo de los aragoneses. Este segundo inciso es declarado inconstitucional por cuanto el legislador autonómico no puede imponer un informe determinante que exceda de lo dispuesto en el artículo 72.2.3. del EAAr. en ámbitos en los que, como en el caso de las concesiones de aguas en las cuencas intercomunitarias, carece de competencia. El Tribunal se ampara en su doctrina sobre la distinción entre informes determinantes y vinculantes.
-Artículo 50. Con arreglo a su contenido, “el Gobierno de Aragón podrá elaborar planes de regadíos y otros usos, agrarios o no, que tengan por objeto el aprovechamiento de la reserva hídrica para uso exclusivo de los aragoneses, en el ámbito de sus competencias o mediante transferencia, encomienda o convenio con la Administración General del Estado”. La impugnación se desestima, salvo la referencia que contiene a la “transferencia” de competencias, que no resulta constitucional. El Tribunal se ampara en que la articulación de los planes cuya elaboración prevé el precepto “admite diversas fórmulas respetuosas con el sistema constitucional de distribución de competencias”.
-El artículo 70 prevé que, en las concesiones de uso de aguas de las cuencas intercomunitarias, el Instituto Aragonés del Agua formulará propuesta de resolución al organismo de cuenca, que será determinante en las relativas a la reserva de agua de uso exclusivo de los aragoneses. La propuesta de resolución no encuentra cobertura en el artículo 72 EAAr e invade la competencia exclusiva del Estado ex artículo 149.1.22, por lo que el precepto se declara inconstitucional y nulo.
El segundo bloque del recurso se ciñe a las competencias autonómicas que afectan a las cuencas intracomunitarias, pero que no inciden en la gestión de la reserva hídrica.
-El artículo 8.1 permite crear el registro de seguridad de presas, embalses y balsas de Aragón, en el que se inscribirán aquellos cuya competencia corresponda a la CA de Aragón. Se impugna únicamente en cuanto a las presas y embalses. No advierte el Tribunal exceso competencial en este caso al considerar que “se refiere a la competencia recogida en el artículo 72.1 del EAAr. en materia de aguas que discurran íntegramente por el territorio de Aragón, que no permite presuponer que podría proyectarse sobre aguas intercomunitarias”.
-El artículo 19.2 c) 3 atribuye al Instituto Aragonés del Agua funciones en materia de medio ambiente en relación con la protección de las aguas continentales, también en su proyección sobre las aguas intercomunitarias. Se discuten las relativas a las reservas naturales fluviales. La impugnación descansa en el hecho de que no se distinguen claramente las competencias autonómicas de protección de la naturaleza y las estatales sobre la gestión del dominio público hidráulico en las cuencas intercomunitarias. A sensu contrario, la Sala declara el precepto constitucional en atención a que “acota expresamente la gestión autonómica de las reservas naturales fluviales a su competencia en materia de espacios naturales protegidos, que responde a la previsión del artículo 72.2 EAAr, según el cual corresponde a la Comunidad Autónoma la adopción de medidas adicionales de protección y saneamiento de los recursos hídricos y de los ecosistemas acuáticos”.
-El artículo 67 regula el informe preceptivo del Instituto Aragonés del Agua sobre los actos y planes de las distintas Administraciones públicas con incidencia en el territorio. Este informe versa sobre las infraestructuras de aducción y depuración, el deslinde del dominio público, la delimitación de las zonas de servidumbre y policía, los planes de abastecimiento, saneamiento y depuración y las zonas inundables. No aprecia la Sala una posible inconstitucionalidad del precepto, máxime cuando los informes autonómicos que se insertan en la tramitación de los instrumentos de ordenación del territorio encuentran su respaldo en el EAAr.
-Los artículos 71.3 y 76.3 se impugnan por regular una fase de la tramitación de los procedimientos de concesión o autorización de vertidos a cauce público y de reutilización de aguas regeneradas, en ambos casos para las cuencas intercomunitarias. A juicio del Tribunal se da un exceso competencial porque debe ser el Estado, “titular de toda la competencia normativa y ejecutiva, por su dimensión supracomunitaria, quien establezca el procedimiento de autorización”. Por tanto, los preceptos son declarados inconstitucionales.
-Según el artículo 72, la función ejecutiva de la policía de aguas y cauces en el territorio de Aragón corresponde al Instituto Aragonés del Agua, cuando le sea atribuida por la legislación estatal, en los términos establecidos por el Estatuto de Autonomía, la legislación básica y el resto de legislación vigente. También este precepto es declarado nulo.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…)La jurisprudencia constitucional ha puesto de relieve que «sobre las aguas intercomunitarias se proyectan diversas competencias de las Comunidades Autónomas (agricultura, ganadería, espacios naturales protegidos o pesca fluvial, entre otras), produciéndose así un fenómeno de concurrencia de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas que conlleva que el primero, titular de la competencia más específica ex artículo 149.1.22 CE, deba instrumentar sistemas de cooperación con las segundas, cooperación que habrá de materializarse en múltiples facetas del régimen del agua» (por todas, STC 110/2011, FJ 7) (…)
Las actuaciones que pueda llevar a cabo directamente cada una de las Administraciones autonómicas sobre las aguas de las cuencas hidrográficas que discurren por varias Comunidades Autónomas no son más que complemento de la que desarrollan participando en la dirección y gestión de la propia Confederación hidrográfica, y sólo son factibles en la medida en que no interfiera la actuación de ésta ni la perturbe» (STC 161/1996, de 17 de octubre, FJ 5).
La doctrina de este Tribunal en materia de aguas destaca constantemente la indudable necesidad de articular mecanismos de participación, cooperación y coordinación en materia de política hidráulica, pero de esta noción nuclear no cabe en modo alguno extraer la conclusión de que proporcione soporte o justificación para determinaciones unilaterales del legislador autonómico que impliquen desplazar o, de cualquier otro modo, alterar o perturbar la competencia exclusiva que la Constitución atribuye al Estado sobre las aguas de las cuencas intercomunitarias, en los términos en que ha sido interpretada por la jurisprudencia constitucional (…)”.
Artículo 4aa) “(…) De esta doctrina se deduce sin dificultad que la Comunidad Autónoma de Aragón carece de habilitación estatutaria para legislar sobre la reserva hídrica de una cuenca intercomunitaria, o para atribuir a sus órganos funciones de gestión sobre la misma. Tal vicio de incompetencia no queda salvado por la circunstancia de que la Ley aragonesa someta estas atribuciones a condición, consistente en la previa transferencia, delegación, encomienda, convenio o cualquier otra modalidad de desplazamiento de la titularidad o el ejercicio de las competencias reservadas al Estado por el artículo 149.1.22 CE, porque con ello traspasa el ya aludido doble límite, cuyo núcleo se puede resumir en estos enunciados: (i) someter a condición esta asunción competencial pone de relieve la radical falta de competencia del legislador aragonés, y (ii) no resultaría constitucionalmente admisible que el legislador estatal, único competente en la materia, abordara una reforma que comportara una fragmentación de la gestión de las aguas intercomunitarias en sentido incompatible con el principio de unidad de cuenca.
Las previsiones relativas a la gestión autonómica de la reserva hídrica de 6.550 hm3 incurren así en un exceso competencial contrariando los artículos 149.1.22 CE y 72.2. EAAr, que pese a las ya aludidas cláusulas de salvaguarda, resulta determinante de la inconstitucionalidad y nulidad de los siguientes preceptos: artículos 1.2 b), c) y d) en el inciso «el registro de la concesión de recursos hídricos asignados y reservados por la planificación hidrológica a la Comunidad Autónoma de Aragón, especialmente en relación con la reserva de agua de 6.550 hm3»; 5 a), en los incisos «reservada o» y «o mediante delegación, encomienda o convenio con la Administración General del Estado» y p), en el inciso «y, en particular, en el otorgamiento de concesiones y autorizaciones, buscando la mayor eficacia en el uso racional de la reserva hídrica aragonesa fijada por nuestro Estatuto de Autonomía»; 7.1, en el inciso «y las de la reserva de agua de uso exclusivo de los aragoneses, en el ejercicio de sus competencias exclusivas o mediante transferencia, encomienda o convenio, y de manera coordinada con la Administración General del Estado y los organismos de cuenca»; 12.2 b); 15.1 b) y, por conexión con la anterior inconstitucionalidad, la referencia a la letra “b” contenida en el artículo 15.1 d); 19.2 a) 1, en el inciso «la planificación de la reserva de agua de los aragoneses»; 69 a), d) y f) 1; 70 a) y, en fin, la disposición transitoria primera (…)”.
Nota: el resto de los extractos se han entrecomillado dentro del resumen debido al gran número de preceptos impugnados.
Comentario de la Autora:
Una de las cuestiones esenciales que se plantea en esta sentencia es la proyección de las competencias de la CA de Aragón en materia de aguas cuando afectan a cuencas supracomunitarias, y si a través de varios de los preceptos de la Ley 10/2014, de 27 de noviembre, de aguas y ríos de Aragón, se produce algún exceso competencial. El triángulo de referencia viene representado por el artículo 149.1.22 CE, el bloque de los preceptos impugnados y los artículos 19 y 72 del Estatuto de Autonomía de Aragón junto con su disposición adicional quinta. Al mismo tiempo se destaca el alcance de los mecanismos de cooperación y coordinación entre el Estado y las CCAA en una materia de gran calado, como es la del agua.
Lo que el Tribunal se ha cuestionado es hasta dónde puede proyectarse la competencia de la CA partiendo de la base de que el reconocimiento de su competencia exclusiva sobre las aguas que discurren únicamente por su territorio no le permite ampliarla de forma automática a las aguas intercomunitarias. Por otra parte, comprueba si el ejercicio de estas competencias se ampara o, por el contrario, sobrepasa lo establecido en su Estatuto de Autonomía y, por ende, se traduce en una invasión de la esfera de competencias exclusivas del Estado sobre las cuencas intercomunitarias.
La disposición adicional quinta del Estatuto de Autonomía de Aragón acentúa el interés autonómico en el carácter prioritario del aprovechamiento para Aragón de la reserva hídrica. Asimismo, la Ley estatal ha venido recogiendo en el Plan Hidrológico Nacional que la Comunidad Autónoma de Aragón dispondrá de una reserva de agua suficiente para cubrir las necesidades presentes y futuras en su territorio, tal y como establece el Pacto del Agua de Aragón. A su vez, los aprovechamientos de la reserva de agua vienen a satisfacer los derechos de los aragoneses sobre este recurso. Por otra parte, el artículo 72.1 del EEAr atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva sobre los aprovechamientos hidráulicos de interés de la Comunidad Autónoma.
El problema competencial que se plantea es si el volumen de agua que conforma la reserva hídrica disponible por la CA de Aragón para su aprovechamiento dentro de su territorio afecta o no a la cuenca intercomunitaria. En este sentido, el Tribunal afirma que la definición de “reserva hídrica” que nos brinda la Ley autonómica excede de lo constitucionalmente admisible y, a su juicio, la CA de Aragón no puede legislar sobre la misma por pertenecer a una cuenca intercomunitaria. Destaca que la propia disposición adicional quinta prevé que sea el legislador estatal quien concrete las reservas de agua de la cuenca del Ebro.
En definitiva, el criterio de delimitación competencial en materia de aguas sigue dependiendo del carácter inter o intracomunitario de las cuencas hidrográficas y de la garantía de la unidad de gestión de las aguas intercomunitarias. A lo que debe añadirse la relevancia constitucional del principio de unidad de cuenca, que impide a las CCAA asumir competencias en materia de aprovechamientos hidráulicos de las aguas que discurran por más de una CA.
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