Jurisprudencia al día. Tribunal Supremo. Castilla y León. Protección del Entorno de la Cartuja de Miraflores (Burgos)

Autoría externa

Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de enero de 2017 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Rafael Fernández Valverde)

Autor: José Antonio Ramos Medrano. Técnico de Administración General. Ayuntamiento de Madrid

Fuente: ROJ: STS 270/2017 – ECLI: ES:TS:2017:270; Id Cendoj: 28079130052017100032

Temas Clave: Suelo rústico de protección natural. Acumulación de regímenes de protección. Cinturón verde. Motivación y discrecionalidad del planeamiento urbanístico

Resumen:

La ciudad de Burgos tiene en uno de los márgenes del río Arlanzón una amplia zona natural en la que se encuentran diversos parques y zonas naturales que, pese a su integración en la ciudad, se han mantenido al margen del proceso urbanizador y son zonas de esparcimiento de los vecinos y por ello cuentan con un gran aprecio social (paseo de la Quinta, Fuente del prior, Cartuja de Miraflores y parque de Fuentes Blancas). Esta situación se ha logrado mantener, entre otras razones, por un régimen estricto de control de usos que se inició con las Ordenanzas Municipales del año 1966 y se ha ido incrementando en los sucesivos planes generales de los años 1992, 1999 y en el último plan del año 2014.

De esta forma, existe un perímetro de protección de la cartuja de Miraflores delimitado por una radio de 1 kilómetro medido desde el interior de la Cartuja, para proteger este entorno cultural y natural, entorno calificado como suelo rústico en el que concurren varios regímenes de protección (suelo rustico natural, forestal, agropecuario y cultural) además de formar parte del cinturón verde de Burgos. Indudablemente, no todos los terrenos incluidos en esta circunferencia tienen el mismo valor, pero todos ellos forman parte del mismo entorno protegido.

Precisamente tras la aprobación del último plan del año 2014 unos propietarios de terrenos situados en el ámbito del entorno de protección de la Cartuja de Miraflores, y que formaban parte también del cinturón verde de Burgos, interpusieron recursos contra la regulación del entorno de la Cartuja al considerar que sus terrenos no tenían unos valores especiales objeto de protección y se hallaban a más de 500 metros de la Cartuja. Además, estaban próximos a unas edificaciones que, según ellos, debían ser reconocidas como parte del suelo urbano de la ciudad.

Desestimada esta petición por el TSJ de Castilla y León, el Tribunal Supremo, en una extensa sentencia de 38 folios, confirma la decisión del tribunal de instancia, al considerar que si bien es cierto que no coinciden los intereses generales de la ciudad con los particulares de los propietarios del suelo, corresponde a la administración, a través del planeamiento municipal, establecer el modelo de ciudad que desean sus vecinos. El hecho de que concurran varios regímenes de protección está previsto expresamente en la propia legislación urbanística de Castilla y León. En el plan consta motivada la justificación de esta regulación, que además no se introduce ex novo, sino que ya estaba recogida en el anterior plan del año 1999.Tampoco se pone objeción alguna a la extensión del régimen de protección cultural, delimitado en un perímetro con un radio de 1 kilómetro en la medida en que la legislación establece un mínimo de protección, que puede ser ampliado en el planeamiento urbanístico, explicando los motivos que justifican esta ampliación.

Destacamos los siguientes extractos:

“No existe vulneración alguna de la normativa urbanística por el hecho de que a un suelo que se clasifica como “suelo rústico de protección natural” se la haya añadido la específica consideración de que esta protección está motivada por la masa forestal existente, por lo que se denomina “suelo rústico de protección forestal

Sin duda los conceptos “entorno Cartuja”, “un entorno libre de interferencias visuales en torno a la Cartuja de Miraflores” o “cuencas visuales” son conceptos jurídicos indeterminados, pero ya el Plan General establece las razones o elementos que concretan el alcance que procede dar a estos conceptos, como ya hemos venido recogiendo, y realmente lo que realiza el Plan General es adaptar el uso de este suelo, y especialmente su urbanización y edificación, a las características naturales y culturales de su ambiente

El “concepto” de Cinturón Verde tiene –permítase la expresión- un sentido transversal en el que, los elementos que lo integra, cuentan con distinta procedencia, pero tienen una finalidad común dirigida a la caracterización física de un determinado territorio; esto es, que el concepto cuentan con un componente acumulativo de los elementos a proteger (pues en el mismo se incluyen espacios libres-sistemas generales y locales, suelos rústicos con protección natural y especial, así como espacios sometidos a políticas de reforestación). Pues bien, con dicha acumulación de elementos integrantes se pretende una especial protección territorial para todos los citados elementos que lo integran, pero que, en todo caso, quedan unidos por un componente común de espacios libres y connotaciones forestales. Obviamente, el tratar de separar, cual compartimentos estancos, dicha concepción protectora territorial, del elemento determinante del “suelo rústico de entorno urbano” (SR-EU), que, como hemos podido comprobar, es el paisajístico, se nos presenta como tarea dificultosa, pero tanto elementos objetivos que se incluyen en la configuración del Cinturón Verde, como los elementos subjetivos que determinan la razón de ser del SR-EU, resultan compatibles y van de la mano, ya que los citados elementos son para ser vistos sin interferencias, y es conveniente que sean vistos porque cuentan con motivos y razones para ello.

Todo ello sin perjuicio de que realmente la finalidad plena de lo recogido en el precepto no pueda llevarse a cabo sin adquirir estos bienes, por cuanto que presenta una cierta complejidad conservar y fomentar el uso de los bienes y servicios que presta el Cinturón Verde a la ciudad de Burgos y a sus ciudadanos mientras este suelo sea de propiedad privada; pero esta es una cuestión que excede en sí para determinar que deba levantarse la protección que sobre estas parcelas impone el artículo 233

sin que, en el aspecto que ahora nos concierne, se realice una consideración de los conceptos jurídicos indeterminados que se sitúe fuera del expresado contexto; la toma en consideración de “formaciones forestales” ( 252 ), a las que se otorga una protección forestal específica (SR-PNF), incluyendo en el mismo “sus diferentes estratos (arbóreo, arbustivo y subarbustivo)” implica la utilización de conceptos perfectamente determinables de forma cuantitativa y cualitativa, y que no implican contraposición alguna a los conceptos que, a tal efecto, se contienen en las normas urbanísticas estatales y autonómica, que se citan como referencia de legalidad, ni a los principios constitucionales igualmente alegados. Algo parecido acontece con el concepto “entorno Cartuja”, o con las distancias de protección o, en fin, con el de “cuencas visuales”, que, en el fondo, constituyen un ejercicio de autolimitación de discrecionalidad del artículo 257 , que, no se olvide, contiene, como se contenía con anterioridad, un claro objetivo, plasmado en el mismo precepto: “el mantenimiento de un entorno libre de interferencias visuales en torno a la Cartuja de Miraflores”. Ante ello, como señala la sentencia de instancia, los conceptos de referencia se concretan mediante las razones o elementos que señala el PGOU, adaptando el uso del suelo –de forma específica, la urbanización y la edificación– a las características naturales y culturales del ambiente, que surgen del uso del suelo de todo el entorno delimitado, ajustándose así a la normativa urbanística y de patrimonio histórico.

El hecho de que directamente desde la Cartuja no se aprecien estas parcelas, no implica que deban ser excluidas de esta protección, pues los terrenos de su entorno, de alrededor, se aprecian perfectamente y, como ya hemos indicado, levantar esta protección podría implicar romper la continuidad paisajística dentro del terreno circundante, por lo que no procede eliminar esta protección

En relación con el concepto “entorno Cartuja”, la sentencia explica como a la protección forestal y agropecuaria se superpone la cultural “en el ámbito de un radio de un kilómetro sobre las otras dos protecciones”, aumentando así su protección, de conformidad con lo establecido en el artículo 16.1.f) de la Ley de Urbanismo autonómica; la sentencia –como sabemos– toma en consideración las clasificaciones del planeamiento precedente, más sin considerarlas un mandato vinculante, señalando que en el artículo 257 “no se aprecia ninguna redacción ilógica, irracional o desviada, sino que simplemente lo que se aprecia es que el interés general que pretende la parte no tiene mucho que ver con el interés general que la Administración considera debe ser recogido con prioridad”.

Comentario del autor:

Da gusto cuando se hacen bien las cosas. La principal función de un plan de ordenación urbana es determinar por donde tiene que desarrollarse la ciudad y cartuja-miraflores cuáles son las zonas que deben quedar protegidas de este desarrollo, y precisamente la zona del paseo de la Quinta, la Fuente del prior, junto al río Arlanzón, la cartuja de Miraflores y Fuentes Blancas es un espacio de Burgos, muy utilizado y apreciado por los burgaleses, que debe quedar protegido de este crecimiento urbano, ya que la ciudad puede crecer por otros ámbitos del término municipal con menos valores ambientales. Y para ello es necesario mantener en los diversos planes de urbanismo esta misma idea, de tal forma que desde las ordenanzas municipales del año 1966 este suelo se ha considerado rústico y se ha mantenido al margen del crecimiento urbano, lo que ha permitido que incluso se mantengan terrenos en cultivo, algo ya raro en las zonas periurbana de nuestras ciudades. Es cierto que la fijación de un perímetro de protección con un radio de 1 kilómetro es una zona muy amplia, pero si se desea mantener un ámbito con sus valores naturales no puede quedar reducido a la mínima expresión, como ocurre cuando se va cediendo, poco a poco, a la presión de los intereses individuales.