Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental (Chile), Causa R 63-2015
Autores: Pilar Moraga Sariego, Profesora Asociada, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Centro de Derecho Ambiental, y Miguel Saldivia Olave, colaborador de investigación, Centro de Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile [1].
Fuente: Sentencia de la causa R 63-2015, del Segundo Tribunal Ambiental
Temas Clave: Invalidación de Resolución de Calificación Ambiental, incompetencia del Tribunal Ambiental, legitimación activa para reclamar
Resumen: El Segundo Tribunal Ambiental de Chile rechazó un recurso de reclamación interpuesto por una organización ambiental en contra de una resolución que puso término a una solicitud de invalidación de un acto administrativo que mantuvo la aprobación del proyecto hidroeléctrico Achibueno, que contempla dos centrales de pasada de 135 MW y está emplazado en un Sitio Prioritario de Conservación.
1. Antecedentes
El 24 de marzo de 2009, Hidroeléctrica Centinela S.A. ingresó al SEIA el EIA del “Proyecto Hidroeléctrico Achibueno”. El proyecto consiste en la construcción y operación de dos centrales hidroeléctricas de pasada, denominadas “El Castillo” y “Centinela”, con una potencia total instalada de 135 MW, ubicadas en la Región del Maule, en la zona centro-sur de Chile (el “Proyecto”). El 3 de enero de 2011, la Comisión Regional del Medio Ambiente calificó favorablemente el proyecto mediante la Resolución Exenta N° 206, de fecha 3 de enero de 2011 (la “RE 206/2011”).
Durante su evaluación, el Proyecto enfrentó una fuerte oposición de la comunidad, debido a que las centrales “secarían el cauce del río entre el sector de Pejerrey y Monte Oscuro, principal balneario de los linarenses, afectando así el creciente turismo en la zona” y además porque se “instalarán en una zona de alto valor de conservación, el cual está siendo tramitado para declararlo Santuario de la Naturaleza”. [2] De acuerdo con la RE 206/2011, el Proyecto se desarrollará un lugar considerado y declarado Sitio Prioritario de Conservación Regional y Nacional denominado “Altos de Achibueno”. [3]
Tras la aprobación del Proyecto, se presentaron tres recursos de reclamación [4]: (i) uno interpuesto por los vecinos de la zona que realizaron observaciones al Proyecto durante el proceso de participación ciudadana realizado dentro de la evaluación ambiental; (ii) uno presentado por el ciudadano Oscar Spichiger Spichiger, y (iii) uno del propio titular del Proyecto, Hidroeléctrica Centinela.
Mediante las Resoluciones Exentas N° 1049, 1050 y 1051, se resolvieron dichos recursos, acogiéndose parcialmente dos de ellos y rechazándose el presentado por Oscar Spichiger. Posteriormente, con fecha 14 de octubre de 2014, Oscar Spichiger junto a la Corporación Fiscalía del Medio Ambiente (“FIMA”), una organización no gubernamental con fines de protección ambientales, presentaron solicitud de invalidación [5] de las tres resoluciones antes mencionadas.
Con fecha 27 de noviembre de 2014, la Dirección Ejecutiva del Servicio de Evaluación Ambiental (“SEA”) no acogió a trámite la solicitud de invalidación. Ante ello, los solicitantes de invalidación presentaron un recurso de reposición en contra del rechazo del SEA. Esta reposición fue rechazada por el SEA con fecha 22 de enero de 2015, mediante la Resolución Exenta N° 67 (“RE 67/2015” o la “Resolución reclamada”).
El 6 de marzo de 2015, FIMA interpuso en el Segundo Tribunal Ambiental una reclamación en contra de la RE 67/2015 del Director Ejecutivo del SEA, la cual fue admitida a trámite el 16 de marzo de ese año bajo el rol R-63-2015.
2. Argumentos de las partes
2.1 Argumentos de la reclamante
En su recurso de reclamación, FIMA -la reclamante- plantea dos argumentos principales respecto de la Resolución reclamada: (i) que es contraria a las normas del procedimiento administrativo, y (ii) que confirma actos administrativos ilegales que aprueban un proyecto viciado.
Respecto del primer punto, a juicio de la reclamante, el rechazo del recurso de reposición se fundó en el hecho de que el plazo en virtud del cual la solicitud de invalidación fue presentada no otorgaba a la Administración un período razonable ni prudente para sustancia el procedimiento de invalidación. Sin embargo, señalan, que la autoridad no determinó en su resolución cuál sería ese plazo razonable y prudente, generándose una decisión arbitraria que atentaría gravemente contra la certeza jurídica.
La reclamante indica que, bajo ese supuesto, dicha discrecionalidad excesiva y arbitraria es que se castigaría al administrado por la inactividad de la Administración, puesto que la autoridad podría manejar antojadizamente el plazo de tramitación de la solicitud de invalidación, haciendo impracticable la potestad invalidatoria.
Agrega que no existe ninguna disposición que permita no acoger a tramitación una solicitud de invalidación realizada dentro del plazo legal.
Por último, señala que la propia Administración se mantuvo inactiva hasta una vez transcurrido el plazo de dos años para recién decidir que la solicitud era inadmisible.
Respecto de la segunda alegación, relativa a que la resolución confirmaría actos administrativos ilegales que aprueban un proyecto viciado, la reclamante señala que la ilegalidad de fondo del acto reclamado, no puede ser separada de aquella en la que incurren los actos cuya invalidación originalmente se solicitó, las que en conjunto trasuntan en la aprobación y confirmación de un proyecto con serios vicios de ilegalidad, por omisión de requisitos establecidos en la Ley N° 19.300.
En este sentido, señala que: (i) el proyecto se aprobó sin que las autoridades evaluadoras hubieran manejado la totalidad de la información relevante y necesaria para prevenir sus impactos, por ejemplo, respecto del caudal del río Achibueno, (ii) se refieren a incumplimientos en la línea de base del proyecto, por ejemplo, la no inclusión del sitio Prioritario Altos de Achibueno; (iii) el Estudio de Impacto Ambiental (“EIA”) del Proyecto, al carecer del información relevante y esencial para predecir los efectos ambientales infringe el principio preventivo, y (iv) la vulneración de las garantías constitucionales de igualdad y protección de un medio ambiente libre de contaminación, entre otros argumentos.
2.2 Argumentos de la reclamada
Por su parte, la Dirección Ejecutiva del SEA -la reclamada- planteó las siguientes razones en rechazo a la reclamación de FIMA.
Primero, la imposibilidad de la invalidación por haber estado ad portas de cumplirse el plazo de caducidad para dictar un eventual acto invalidatorio. De acuerdo al SEA, el principio de legalidad implica que la Administración solo puede invalidar un acto administrativo a solicitud de parte o de oficio dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto, previa audiencia del interesado, de conformidad al artículo 53 de la Ley 19.880.
En esa línea, la reclamada plantea que desde el 14 de octubre de 2014 –fecha en que se presenta la solicitud de invalidación-, restaban siete días hábiles administrativos hasta el vencimiento del plazo de caducidad (23 de octubre de ese año). A su juicio, en ese tiempo debía citar al Comité de Ministros para resolver dar inicio al procedimiento, dictar la resolución y notificar al titular de la RCA para que alegara cuanto considerara procedente. Sin embargo, sólo la audiencia del interesado requería de a lo menos ocho días hábiles, lo que se traducía en la imposibilidad fáctica de invalidar antes del vencimiento del plazo de 2 años (plazo que no se suspende ni interrumpe).
Segundo, la falta de legitimación activa de la reclamante. Según el SEA, sólo Oscar Spichiger podría ser considerado como un interesado porque tuvo participación en el SEIA al efectuar observaciones en la etapa de participación ciudadana, al contrario de FIMA que no sería susceptible de ser estimada como un interesado, al no ser titular de derechos relativos al procedimiento respectivo, ni existir riesgo relacionado con algún derecho del que sea titular que pudiera verse afectado, y además de nunca haberse apersonado en el SEIA.
Tercero, la ilegitima utilización del sistema de impugnación de la Ley N° 20.600 por FIMA. El SEA sostiene que las Resoluciones Exentas N° 1049 y 1050 habían sido objeto de agotamiento de la vía administrativa y de la acción jurisdiccional que establece la ley. De acuerdo con el SEA, FIMA pretendía sustituir o relevar en estas acciones a quienes concurrieron legítimamente como observantes en el proceso de observación ciudadana, para así anular engañosamente la Resolución de Calificación Ambiental (“RCA”).
Finalmente, la reclamada descarta las supuestas ilegalidades reclamadas en cuanto a las resoluciones exentas N°1049, 1050 y 1051. El SEA defiende el actuar de la Administración, señalando que la totalidad de los actos se ajustaron a la Ley N° 19.300 y a los principios que rigen los procedimientos administrativos.
2.3 Argumentos del tercero coadyuvante
Durante el procedimiento ante el Tribunal Ambiental, Hidroeléctrica Centinela S.A. actuó como tercero coadyuvante, planteado las siguientes alegaciones:
- el tribunal no es competente para conocer de la reclamación de un acto administrativo que resuelva un procedimiento administrativo de invalidación, pues que el procedimiento de invalidación nunca se inició.
- La falta de acción para reclamar de un acto que no sea aquel que resuelve el procedimiento de invalidación y porque a la fecha de dictarse la Resolución recurrida ya estaba vencido el plazo para invalidar.
- La falta de legitimación activa, puesto que el reclamante no cuenta con la calidad de interesado que la habilite para solicitar la invalidación ni mucho menos para reclamar judicialmente.
- La reclamación de la reclamante es improcedente porque busca “oblicuamente” la nulidad de la RCA del Proyecto.
3. La decisión del tribunal
Antes de resolver sobre el fondo de la reclamación interpuesta, el Segundo Tribunal Ambiental se pronunció sobre las siguientes consideraciones previas:
- La invalidación como potestad de revisión de la Administración. De acuerdo con lo señalado por la sentencia y citando a la doctrina nacional, la invalidación se ha definido como la “potestad que ostentan los órganos de la Administración del Estado para anular o dejar sin efecto un acto administrativo, de oficio o a petición de parte, por razones de legalidad”. [6] En este sentido, se concluye lo siguiente:
“El solicitante de invalidación debe tratarse de parte interesada, es decir, de un titular de derechos o intereses individuales o colectivos, los cuales deben estar debidamente fundamentados. Finalmente, el procedimiento de invalidación posee el requisito esencial de la audiencia previa de los interesados, como forma de conciliar el interés general envuelto en el respeto al ordenamiento jurídico y la protección de los administrados que podrían verse afectados por dicha invalidación” (Considerando Séptimo).
- Competencia del Tribunal Ambiental. La sentencia explica que, según la historia de la Ley N° 20.600, se incorporó la posibilidad de una reclamación general en contra de actos administrativos de carácter ambiental, contrarios a derecho, que procediera después de resolverse la solicitud de invalidación. Este recurso no se restringe a la resolución que resuelve la invalidación.
“En materia ambiental se ha consagrado una regla especial en cuanto a la impugnabilidad jurisdiccional de la resolución que resuelve el procedimiento de invalidación de un acto administrativo de carácter ambiental. Así, sea que se acoja, se rechace o se declare inadmisible la respectiva invalidación, es posible reclamar ante el órgano jurisdiccional especializado” (Considerando Décimo).
Particularmente, respecto de la posibilidad para conocer de una resolución que se pronuncia sobre la inadmisibilidad de la solicitud de invalidación, el tribunal también se declara competente.
“El tribunal estima que las resoluciones (reclamadas)… efectivamente resuelven un procedimiento administrativo de invalidación. Ello, pues si bien no son resoluciones de término de aquellas a las cuales se refiere el artículo 41 de la Ley N° 19.880, constituyen actos trámites que ponen término al procedimiento y que, por tnto, son impugnables” (Considerando Decimoquinto).
- Legitimación activa de la reclamante. De acuerdo con el tribunal, FIMA sí estaba legitimado para interponer el recurso de reclamación.
“Tiene legitimación activa ante el Tribunal Ambiental quien hubiese solicitado la invalidación administrativa o el directamente afectado por la resolución que resuelva el procedimiento administrativo de invalidación. La primera hipótesis se refiere a aquellos casos en que el procedimiento de invalidación se inicia a solicitud de parte, abarcando la situación de todo solicitante de invalidación tenido como tal. La segunda hipótesis se refiere a aquellos casos en que el resultado del procedimiento afecta directamente al reclamante, es decir, compromete derechos subjetivos o intereses cualificados del mismo” (Considerando Duodécimo).
- Plazo para presentar la solicitud de invalidación. De acuerdo con el razonamiento del tribunal, el período establecido en la Ley N° 19.880 para ejercer la facultar de invalidación es un plazo de caducidad y no de prescripción.
“El plazo de dos años para dictar un eventual acto invalidatorio no se suspende ni interrumpe por la presentación de una solicitud de invalidación. Asimismo, explica que el período de dos años es un plazo de caducidad y no de prescripción. En tal sentido, la caducidad se trata de una sanción que impone el ordenamiento jurídico por no ejercer un derecho en el plazo debido” (Considerando Trigésimo Séptimo).
Respecto de si existía suficiente tiempo para resolver la solicitud de invalidación, la sentencia concluye que era procedente que la Administración declarara inadmisible la solicitud de invalidación de FIMA, puesto que fue presentada en un plazo que hacía imposible llevar adelante dicho procedimiento en forma legal.
“Si bien conforme con el principio de celeridad –que incluye el deber de los órganos de la Administración del Estado de actuar por propia iniciativa en la prosecución del procedimiento para una pronta y debida decisión- y con el principio de economía procedimental –que establece que las Administración debe evitar trámites dilatorios-, la autoridad administrativa debía resolver el procedimiento de invalidación con rapidez, es claro que los doce días hábiles que restaban para que transcurriera el plazo de caducidad de dos años no eran suficientes para poder llevar adelante el procedimiento en forma legal en este caso. Por tanto, a juicio del Tribunal era improcedente que la Administración declarara admisible la solicitud de invalidación presentada por FIMA. Sin embargo, cabe advertir que la Administración debe declarar la inadmisibilidad en un caso como éste con la mayor celeridad posible” (Considerando Cuadragésimo tercero).
En concordancia con los argumentos anteriores, respecto de la petición de fondo de la reclamante, el Segundo Tribunal Ambiental, por la unanimidad de sus ministros, rechazó la excepción de incompetencia del tribunal y, consecuentemente, también rechazó la reclamación interpuesta por la Corporación Fiscalía del Medio Ambiente (FIMA) en contra de la resolución en que el Director Ejecutivo del SEA declaró inadmisible su solicitud de invalidar las decisiones del Comité de Ministros que modificaron algunas condiciones y dejaron a firme la RCA favorable del Proyecto.
4.Comentarios finales
La sentencia del Segundo Tribunal Ambiental no se pronuncia sobre la aprobación ambiental de un polémico proyecto de generación de energía eléctrica como Achibueno. Ello se debe a que el recurso judicial interpuesto por la reclamante impugnaba un proceso de invalidación previo propuesto en sede administrativa y, por el contrario, no atacaba –al menos directamente- la legalidad del procedimiento de evaluación que culminó con la calificación favorable del Proyecto.
Pese a lo anterior, la sentencia representa un aporte a la jurisprudencia ambiental pues establece una serie de principios respecto de la posibilidad de invalidación de un acto administrativo de componente ambiental, como una Resolución de Calificación Ambiental.
Entre las conclusiones más relevantes están las siguientes:
- La invalidación debe entenderse como una potestad de la Administración más que un recurso propiamente tal. Dicha potestad se puede ejercer de oficio o a petición de parte, cuando existan vicios de legalidad de un acto administrativo.
- El plazo para ejercer la potestad de invalidación es de dos años contados desde la notificación o publicación del acto administrativo. Sin embargo, ese período debe entenderse como un plazo de caducidad y no de prescripción, lo que significa se trata de una sanción que impone el ordenamiento jurídico por no ejercer un derecho en el plazo debido.
- La solicitud de invalidación debe presentar dentro del plazo de dos años establecidos en la ley, pero además debe tenerse en cuenta que la Administración debe ser capaz de resolver ese proceso de invalidación dentro del mismo período de dos años.
- La legitimación activa para reclamar ante el Tribunal Ambiental por un procedimiento de invalidación está dada por quien hubiese solicitado la invalidación administrativa o el directamente afectado por la resolución que resuelva el procedimiento administrativo de invalidación. En este punto, la interpretación de la sentencia es amplia y contempla a a aquellos casos en que se compromete derechos subjetivos o intereses cualificados del reclamante.
- La competencia del Tribunal Ambiental para conocer reclamaciones respecto de una invalidación es una regla especial y amplia, es decir, es posible reclamar sea que se acoja, se rechace o se declare inadmisible la respectiva invalidación.
Considerando que varios de estos temas son discutidos tanto en jurisprudencia como en doctrina, es necesario estar atentos a futuras sentencias de los Tribunales Ambientales –para ver si se confirmar estas conclusiones- o de la Corte Suprema, para ver si se ratifican estos criterios.
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[1] Se agradece a los Centros Fondap N°1511019 y 1511009.
[2] Mapa de conflictos socioambientales en Chile, INSTITUTO DE DERECHOS HUMANOS, 2015, p. 154.
[3] De acuerdo con la Estrategia Nacional de Biodiversidad (CONAMA, 2003) el ecosistema del Sitio Prioritario de Conservación “Altos de Achibueno” se describe como “bosque maulino de la cordillera, lugar de alta biodiversidad ecosistémica y paisajística, conteniendo humedales alto andinos, presencia de bosque primario prístino de alta complejidad y presencia de especies en categoría de conservación”.
[4] El recurso de reclamación está consagrado en los artículos 20 y 29 de la Ley N° 19.300 sobre BasesGenerales del Medio Ambiente.
[5] La invalidación está regulada en la Ley N° 19.880, que se aplica supletoriamente a todo procedimiento administrativo, incluido el proceso de evaluación ambiental. De acuerdo con el artículo 53 de la Ley N° 19.880, “la autoridad administrativa podrá, de oficio o a petición de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto”.
[6] FERRADA B., Juan Carlos, “La Potestad Invalidatoria de los órganos de la Administración de Estado”, Acto y Procedimiento Administrativo. Actas Segundas Jornadas Derecho Administrativo. Derecho PUCV. Ed. U. de Valparaíso, 2005, p. 132.
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