Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de diciembre de 2016 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: José Juan Suay Rincón)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili y Subdirectora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: STS 5323/2016 – ECLI:ES:TS:2016:5323
Temas Clave: Espacios Naturales Protegidos; Plan de Ordenación de los Recursos Naturales; Caducidad; Procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por una Asociación de Propietarios contra la Sentencia nº 746/2015, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia el 18 de septiembre de 2015, siendo partes recurridas la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y el Exmo. Ayuntamiento de Murcia. Esta Sentencia había desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mencionada Asociación de Propietarios contra la desestimación presunta por parte de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia de la solicitud de declaración de caducidad de la tramitación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la Sierra de Carrasco y El Valle.
La recurrente fundamentaba el recurso en los siguientes motivos: al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c), del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la infracción de los artículos 218.1 y 2 de la LEC y 120.3, 9.3 y 24.1 de la CE, por falta de motivación suficiente de la sentencia, y la infracción de la jurisprudencia que se cita; y, al amparo de lo establecido en el nº 1, letra d), del artículo 88 de la citada Ley, en la infracción de del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, y la infracción de determinada jurisprudencia. En opinión de la recurrente, el procedimiento para la aprobación del PORN de Sierra Carrasco y El Valle, debía declararse caducado, toda vez que en su tramitación habían transcurrido más de 4 años. En su opinión, ante la inexistencia de plazo alguno previsto a tal efecto por la normativa autonómica, debía procederse a la aplicación de las previsiones establecidas por la normativa estatal básica sobre procedimiento administrativo común (art. 42.2 de la Ley 30/1992).
Mediante Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 12 de mayo de 2016, se acordó declarar la inadmisión del motivo primero del recurso de casación interpuesto, y declarar la admisión a trámite del segundo motivo.
La cuestión fundamental que debe resolver el Tribunal Supremo en esta Sentencia es si, tal y como defiende la recurrente, ante la inexistencia de un plazo fijado por la legislación autonómica para la tramitación y aprobación definitiva de un PORN –tampoco establecido por la Ley estatal 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y la biodiversidad–, se produce la caducidad del procedimiento de tramitación si, una vez aprobado inicialmente, transcurren más de 4 años sin haberse producido su aprobación definitiva. Se trata, en definitiva, de determinar si las previsiones sobre caducidad recogidas en el artículo 42.2 de la Ley 30/1992 para los procedimientos encaminados a la adopción de actos administrativos se aplican con carácter supletorio a los procedimientos que culminan en la aprobación de disposiciones de carácter general.
El Tribunal Supremo se separa de la argumentación sostenida por la entidad recurrente, desestima el segundo motivo de casación, y niega que pueda producirse, en estos casos, la aplicación supletoria de la Ley 30/1992. Por ello, declara no haber lugar al recurso de casación.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Invoca la asociación recurrente a tal fin, correctamente, al amparo de la letra d) del artículo 88.1 de nuestra Ley Jurisdiccional , la infracción de lo dispuesto por los artículos 42.2 y 44 LRJAP -PAC, en la medida en que, habida cuenta de la inexistencia de un plazo específico previsto por la normativa autonómica de aplicación, le son de aplicación al supuesto examinado por la sentencia impugnada las previsiones establecidas en los preceptos antes indicados, atinentes a la caducidad de los procedimientos administrativos, dado que, por medio del procedimiento en curso encaminado a la aprobación del Plan de Ordenación de Recursos Naturales de la Sierra de Carrasco y y El Valle, se consuma una sensible ampliación de los límites del espacio natural concernido, que repercute negativamente sobre los titulares de las tierras afectadas. Dado que la aprobación inicial del citado Plan se produjo el 18 de mayo de 2005 ha trascurrido sobradamente el plazo legalmente previsto por la normativa estatal sobre procedimiento administrativo común que se invoca como infringida.
Denuncia la asociación recurrente asimismo al término del desarrollo del motivo casacional que nos ocupa una vulneración del artículo 118.1 LRJAP -PAC, a cuyo socaire trae a colación nuestra conocida jurisprudencia sobre la distinción entre el error de hecho y de derecho (se citan las Sentencias de 26 de octubre de 2005 RC 7405/1999 y de 4 de febrero de 2008 RC 2160/2003; aunque son muchas otras las que siguen la misma línea); pero resulta de todo punto impertinente la apelación al precepto indicado, que resulta de aplicación estricta en el ámbito del recurso administrativo extraordinario de revisión y sin que por tanto resulten trasladables al supuesto que nos ocupa las consideraciones que puedan deducirse como consecuencia de la exégesis del indicado artículo 118.1. Tampoco se razona lo más mínimo, por otra parte, sobre las intenciones por las que se invoca este precepto legal. En todo caso, los errores que son tomados en consideración por el artículo 118.1 son atribuibles en su caso a los actos administrativos, pero no a las sentencias; por lo que no resulta de aplicación a la actividad jurisdiccional, que es para lo que parece pretenderse que es para lo que trata de hacerse valer.
Centrada consiguientemente la controversia en torno a la cuestión relativa a la caducidad, cabe anticipar ya que tampoco cumple acoger el motivo que nos ocupa desde esta perspectiva, porque, como bien argumentan las partes que se oponen a la estimación del recurso, los planes de ordenación de recursos naturales son disposiciones de carácter general que gozan de la consideración de normas reglamentarias.
Sentada la distinción entre actos administrativos y disposiciones de carácter general no les son de aplicación miméticamente, en efecto, a ambas categorías jurídicas el mismo régimen jurídico, sino que al contrario éste difiere en no pocos aspectos relevantes (régimen de validez y de eficacia, régimen de impugnación, etc.) y, entre otros, también son distintos los procedimientos conducentes a la producción de actos y reglamentos. No quiere esto decir que no resulte de aplicación a éstos últimos el régimen de la caducidad, no obstante las disfunciones que ello trae consigo. Ahora bien, para que sea así, se precisa que la caducidad esté expresamente contemplada en los procedimientos encaminados a la aprobación del instrumento normativo de que se trate en cada caso. Lo que resulta de todo punto inaceptable es pretender la aplicación subsidiaria de la regla del artículo 42.2 y de las consecuencias del artículo 44 LRJAP -PAC. Ambas previsiones van referidas a los procedimientos administrativos tramitados para la adopción de actos administrativos y no de reglamentos o disposiciones de carácter general.
Así lo ha entendido acertadamente la Sala de instancia. Con base, por lo demás, en nuestra doctrina que asimismo recoge en sus fundamentos (Sentencia de 29 de junio de 2012 RC 1568/2009, en la que se citan, por otra parte, muchas otras).
Hemos de venir ahora, pues, a ratificar expresamente la vigencia de esta doctrina que, en fin, acabamos también de recordar y de aplicar recientemente (Sentencia de 20 de julio de 2016 nº 1891/2016 RC 2006/2015, FJ 5º; con cita en ella también de nuestras anteriores Sentencias de 17 de diciembre de 2010 RC 1473/2006 y 13 de diciembre de 2011 RC 3214/2008, en el mismo sentido)” (FJ 3º).
Comentario de la autora:
En esta Sentencia se plantea si la caducidad resulta aplicable al procedimiento de aprobación de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales. En el caso concreto objeto de esta Sentencia, se planteaba si, tras haber transcurrido más de cuatro años desde la aprobación inicial de un PORN, el procedimiento de tramitación caducaba. El Tribunal Supremo niega que las previsiones sobre caducidad recogidas en la legislación de procedimiento administrativo común para los procedimientos encaminados a la adopción de actos administrativos sean de aplicación supletoria a los procedimientos de aprobación de disposiciones de carácter general. En la medida en que los PORN son disposiciones de carácter general que gozan de la consideración de normas reglamentarias, no pueden aplicarse de forma supletoria las previsiones recogidas en la legislación general de procedimiento administrativo en relación con la caducidad de los procedimientos administrativos tramitados para la adopción de actos administrativos.
Este mismo criterio ya lo había sostenido el Tribunal Supremo en algunas sentencias anteriores en relación con los planes territoriales y urbanísticos, al determinar la imposibilidad de aplicar el instituto de la caducidad a estos planes, en virtud de su naturaleza de disposiciones de carácter general. Así, por ejemplo, en la Sentencia de 29 de junio de 2012 (STS 4837/2012 – ECLI:ES:TS:2012:4837), en relación con el Plan de Ordenación del Territorio de la Bahía de Cádiz, señalaba que “la caducidad del procedimiento administrativo (artículos 43.4 y 92 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre en su versión original, o artículo 44.2 tras su reforma por Ley 4/1999, de 13 de enero) viene referida a los procedimientos de producción de actos o resoluciones administrativas, no a los de aprobación de disposiciones de carácter general, según señalamos en sentencias de esta Sala de 13 de octubre de 2011 (casación 3214/2008 ) y 17 de noviembre de 2010 (casación 1473 / 2006)” (FJ 9º).
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