Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 29 de septiembre de 2016 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3, Ponente: María del Mar Jiménez Morera)
Autor: Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ AND 8180/2016 – ECLI:ES:TSJAND:2016:8180
Temas Clave: Autorizaciones y licencias; Espacios naturales protegidos; Minería; Ordenación de los recursos naturales; Parques Naturales
Resumen:
La Sala examina el recurso contencioso-administrativo interpuesto por una mercantil contra el Decreto 238/2011, de 12 de julio, de la Junta de Andalucía, a través del cual se establece:
-La ordenación y gestión de Sierra Nevada (Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Sierra Nevada);
-El Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de Sierra Nevada;
-Y el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural de Sierra Nevada.
Interesa destacar a nuestros efectos, la petición de nulidad de la recurrente de la disposición que prohíbe genéricamente la explotación de actividades extractivas y mineras en el ámbito del Parque Natural de Sierra Nevada, así como la prohibición de la renovación de las explotaciones mineras existentes.
A tal fin, justifican dicha petición de nulidad en la contraposición de esta disposición con lo preceptuado en el artículo 122 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, en cuya virtud «cualquier prohibición contenida en los instrumentos de ordenación sobre actividades incluidas en la Ley de Minas deberá ser motivada y no podrá ser de carácter genérico».
A este respecto, conviene advertir en primer lugar que el propio Plan de Ordenación de los Recursos Naturales aprobado, incluye que mantiene «[…] aquellas explotaciones que actualmente desarrollen su actividad de acuerdo con la normativa vigente y hasta la caducidad de sus autorizaciones y concesiones en vigor».
Tal puntualización la aprovecha la Sala para entender que no se está ante una “prohibición genérica” de las vetadas en la legislación de minas, desestimando el recurso principalmente por esta razón. Así, encuentra justificada y motivada la prohibición a futuro (una vez caducadas las autorizaciones y concesiones) de las actividades extractivas, que es otro de los requisitos contenidos en el precitado artículo 122, precisamente por la necesidad de preservación de los valores ambientales contenidos en el Parque Natural, todo ello con cita de jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo interpretativa de la legislación de minas.
Destacamos los siguientes extractos:
“Por último, en cuanto al motivo de impugnación por el que se aduce que “el Decreto incurre en el vicio de nulidad de pleno derecho que contempla el artículo 62.2 de la LRJPAC, por cuanto vulnera el artículo 122 de la Ley 22/1973 de Minas, inconstitucionalidad de la prohibición genérica de actividades extractivas y mineras en el Parque Natural de Sierra Nevada”, lo que guarda relación con la solicitud subsidiaria de “Nulidad de pleno derecho del Decreto, ex artículo 62.2 de la LRJPAC, por (I) la prohibición genérica de actividades extractivas y mineras en las zonas de regulación C que contempla el PORN y (II), la prohibición de la renovación de las explotaciones existentes”, se ha de significar en primer término que, como se dicen en Sentencia de 19 de septiembre de 2016 dictada por la Sección 5ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en recurso nº 2081/2015, (ROJ: STS 4064/2016 – ECLI:ES:TS:2016:4064), “La dificultad hermenéutica que suscita la dicción literal del citado art. 122 de la Ley de Minas reside en dilucidar cuándo una prohibición de las “actividades incluidas en la Ley de Minas” tiene un “carácter genérico”. La prohibición habrá en principio de entenderse general en dos supuestos: cuando la prohibición abarca a todo el ámbito territorial del instrumento de ordenación; y cuando la prohibición alcanza a todos los tipos de actividades mineras”.
Pues bien, partiendo de tal premisa y al objeto de valorar la concurrencia de una proscrita prohibición general, se ha de resaltar, como así se hace en la contestación a la demanda, que en el PORN que nos ocupa queda prevista la continuidad de “… aquellas explotaciones que actualmente desarrollen su actividad de acuerdo con la normativa vigente y hasta la caducidad de sus autorizaciones y concesiones en vigor”, (punto 5.4.9.2.), de modo que tal determinación permisiva, aun cuando ciertamente afectada por limitación temporal, no se compagina con la significación de una prohibición genérica. Y, en cuanto a la motivación, decir que la precitada Sentencia, tras la cita de otras anteriores del Tribunal Constitucional al respecto de tal cuestión, hace mención a la más reciente de 5 de noviembre de 2015, (STC 235/2015 ), mediante la cual se expresa que “No hay duda alguna acerca de la necesidad de adoptar las medidas necesarias para garantizar que el ejercicio de los derechos mineros se realice sin menoscabo del medio ambiente y en condiciones tales que no produzca un grave detrimento de los terrenos afectados”, siendo así que, obviamente, el alcance de la prohibición habrá de ser todo el que resulte necesario para la evitación del deterioro y, en el supuesto que nos ocupa, se advierte que en el propio texto del PORN se da cumplida explicación acerca de la razón de ser de la prohibición de que tratamos y límites en orden a las explotaciones existentes, determinaciones que no han sido rebatidas por quien demanda demostrando su carácter infundado, y, con ello, una no repercusión negativa de la actividad extractiva en la conservación del Parque Natural.
Y, es más, cabe recordar que ya en Sentencia de 22 de febrero de 2006 dictada por la Sección 5ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en recurso 5805/2003, (ROJ: STS 1983/2006 – ECLI:ES:TS:2006:1983), se advirtió, al respecto también de prohibiciones sobre actividad extractiva, de que “debe prevalecer el interés público de preservar los valores medioambientales del espacio público de que se trata, incluido dentro de los límites del Parque Nacional de Sierra Nevada”, y calificó como evidente “el impacto negativo que la actividad minera produce dentro del perímetro del Parque para las especies vegetales o animales y para los demás bienes e intereses que ese Plan de Ordenación trata de proteger”.
En fin, el ámbito territorial y temporal de la prohibición habrá de ser el que resulte necesario en función del motivo en que se funde, y, justificada la incompatibilidad de la actividad extractiva en los términos que recoge el propio Decreto impugnado, la conclusión que se impone es el rechazo de la pretensión de nulidad que ahora nos ocupa pues, obviamente, sería un contrasentido exigir al PORN un grado de permisividad que no pudiera convivir con la obligada preservación de los valores medioambientales siendo así contrarias sus previsiones al objetivo al que responde su aprobación.
Lo que se acaba de exponer resulta de aplicación tanto al motivo de impugnación que por razón de la invocada generalidad se formula con carácter principal como al subsidiario, pues, válida la prohibición por las razones expuestas lo será para la totalidad de los Sectores resultando también lo coherente con ella la prohibición de renovación de las explotaciones existente, siendo así que un pronunciamiento desestimatorio de ambos es lo que procede pues, además de cuanto se ha explicitado, se ha de señalar que, ciertamente, tratándose de motivación de los actos de la Administración cabe pretender siempre la emisión de una explicación más completa, razón por la que la mera suficiencia de la que se dé es el criterio a considerar a los fines de comprobar el cumplimiento del deber genérico que establece el artículo 54 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y, en particular, el artículo 122 de la Ley 22/1973 de Minas”.
Comentario del Autor:
La declaración de espacios naturales trae consigo inevitablemente la ponderación sobre las actividades existentes y futuras que en los mismos puedan llevarse a cabo. Se trata de una constante en nuestro ordenamiento jurídico, ya desde la pionera Ley de Parques Nacionales de 1916, la controversia de lo que sucede en las propiedades privadas que en muchas ocasiones quedan encuadradas dentro de los espacios naturales, con independencia de la categoría de protección de que se trate (Parques Nacionales o Naturales, sitios naturales, espacios de Red Natura 2000, etc.).
Es esta una cuestión capital, pues la preservación de los valores naturales que justifican la declaración de un determinado ámbito como espacio natural, pasa inevitablemente por una equilibrada ponderación con su compatibilidad con la justa aspiración de los territorios afectados por contar con un desarrollo económico y social. A este respecto, a mi juicio, la conservación de esta clase de espacios sólo puede tener éxito si se logra a través de los instrumentos de planificación y gestión de los mismos (PORN y PRUG, fundamentalmente) cohonestar ambos intereses, los públicos y los privados.
En cuanto afecta a las actividades extractivas, es bien sabido que su desarrollo es, dado su indudable carácter inmisivo, incompatible con la preservación de los valores naturales a proteger en los espacios naturales, y es por ello que es tónica general su prohibición expresa en los instrumentos de gestión antedichos, sin perjuicio de que, para evitar las indemnizaciones millonarias que deberían afrontarse, se tolere su continuidad en tanto en cuanto no caduque la autorización o concesión que ampare su ejercicio. La sentencia analizada es un buen ejemplo de la continuidad de la jurisprudencia que admite este tipo de prohibiciones taxativas en contra de lo dispuesto en el artículo 122 de la Ley de Minas.
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