Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 182/2016, de 3 de noviembre de 2016 (Ponente: Pedro José González-Trevijano Sánchez)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE núm. 299, de 12 de diciembre de 2016
Temas Clave: Almacenamiento geológico de dióxido de carbono; Emisiones a la atmósfera; Permisos de investigación; Subsuelo marino; Ordenación del territorio; Registros de lugares de almacenamiento
Resumen:
Esta sentencia viene a complementar la STC 165/2016 dedicada al examen del contenido de la Ley 40/2010, de 29 de diciembre, que regula el almacenamiento geológico de dióxido de carbono y que fue comentada en esta publicación.
En este caso, es la Junta de Galicia la que interpone el recurso de inconstitucionalidad y la que cuestiona la titularidad de las facultades ejecutivas que se atribuyen al Estado en esta materia. Me detendré en los nuevos preceptos que han sido objeto de recurso.
En primer lugar, se cuestiona la constitucionalidad de que corresponda al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio otorgar los permisos de investigación previstos en la ley cuando afecten al subsuelo marino (art. 5-1 a). La Junta de Galicia entiende que la ubicación marítima no puede determinar per se el reconocimiento de la competencia en favor del Estado, máxime teniendo en cuenta que la ausencia de límites territoriales en su Estatuto, le permite extender sus competencias sobre las aguas exteriores. El Tribunal se apoya en su propia doctrina y afirma que las CCAA, salvo razones excepcionales, que no concurren en este caso, no pueden proyectar sus competencias sobre el mar territorial o subsuelo marino.
La disposición adicional primera y su remisión al art. 28.4, versa esencialmente sobre la toma en consideración de las concesiones de almacenamiento de CO2 en los correspondientes instrumentos de ordenación del territorio, de ordenación urbanística o de planificación de infraestructuras viarias, precisando las posibles instalaciones, calificando adecuadamente los terrenos y estableciendo las reservas de suelo necesarias para la ubicación de las nuevas instalaciones y la protección de las existentes. La Junta de Galicia alega que se condiciona indebidamente su competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda. El Pleno del Tribunal salva la constitucionalidad apoyándose en la posibilidad de la coexistencia de títulos competenciales sobre un mismo espacio físico cuando las competencias tienen distinto objeto jurídico. Entiende que las competencias exclusivas establecidas en el Estatuto de Autonomía en materia de ordenación del territorio y urbanismo, no prevalecen incondicionalmente sobre las que el Estado haya asumido en materia de régimen minero y energético.
Se contemplan asimismo los registros de lugares de almacenamiento que deben tomarse en consideración por las Administraciones públicas en sus procedimientos de planificación, así como cuando autoricen actividades susceptibles de verse afectadas por el almacenamiento de CO2, de tal manera que las Administraciones autonómicas competentes puedan tener en cuenta su información en el ejercicio de sus competencias sobre ordenación del territorio, ordenación urbanística o planificación de infraestructuras. En opinión del Tribunal, no se pretende que, tal y como señala el recurrente, se esté convirtiendo al Estado en una autoridad urbanística sino del ejercicio por parte del Estado de una competencia distinta de la urbanística que requiere para su ejercicio una proyección sobre el suelo de una CA.
En síntesis, el Tribunal desestima el recurso de inconstitucionalidad.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…)En el presente supuesto, y sin que se justifique la concurrencia de esas circunstancias específicas, no se produce la aludida vulneración competencial, ya que, por aplicación de los argumentos ya señalados en la STC 165/2016, es precisamente la competencia reconocida al Estado en el art. 149.1.25 CE, la que determina la extensión de dicha competencia, en los términos previstos en los preceptos impugnados, al subsuelo marino; al tiempo que la competencia autonómica para el desarrollo de las bases estales en esta materia no se extiende al subsuelo marino, dado que el mismo no forma parte del territorio de la Comunidad Autónoma, en los términos señalados en la citada jurisprudencia constitucional. (…)”.
“(…)Las competencias exclusivas que el Estatuto de Autonomía de Galicia atribuye a esta Comunidad Autónoma en materia de ordenación del territorio y de urbanismo, deben cohonestarse con las que el Estado ostenta para hacer posible la efectividad de esta novedosa tecnología de almacenamiento geológico del dióxido de carbono –calificada en el preámbulo de la norma como de interés estratégico para la economía nacional–, sin que las primeras puedan prevalecer incondicionadamente sobre las que el Estado ha asumido, en ejercicio legítimo de sus competencias exclusivas sobre las bases del régimen minero (art. 149.1.25 CE).
El ejercicio por el Estado de las facultades que le atribuye la Ley 40/2010, en lo relativo a las concesiones de almacenamiento es, por tanto, susceptible de afectar al ámbito material urbanístico, lo cual no determina automáticamente la inconstitucionalidad de los preceptos correspondientes, siempre que no estemos ante normas urbanísticas o de ordenación del territorio en sentido propio o ante el ejercicio de competencias urbanísticas de carácter sustantivo. Y es desde esta perspectiva desde la que deben analizarse los preceptos recurridos (…)”
“(…) A la vista de lo expuesto, cabe concluir que en ningún caso se sustrae a las Comunidades Autónomas el ejercicio de las competencias que les corresponden en materia de urbanismo y ordenación del territorio, ni se contempla el ejercicio directo por el Estado de competencias sustantivas en estas materias, sin que las propias competencias autonómicas se vean desvirtuadas, pues los preceptos examinados no suponen sino una apelación al necesario ejercicio cohonestado de las competencias estatales y autonómicas que incidan sobre este ámbito, sin introducir condicionantes ilegítimos de las atribuciones autonómicas en materia de urbanismo y ordenación del territorio, razón por la cual obedecen al recto ejercicio de la competencia estatal y, en consecuencia, la impugnación debe ser rechazada (…)”.
Comentario de la Autora:
Es obvio el interés estratégico que representa el almacenamiento geológico de carbono por su papel en el cambio de modelo energético y en las políticas de lucha contra el cambio climático. A ello se une la importancia del componente territorial en este sistema de captura y almacenamiento de CO2, sobre todo, si se construye una red de transporte de CO2.
Lo que se cuestiona en este caso es la capacidad decisoria del Estado sobre la ubicación de los almacenamientos de CO2 a través del otorgamiento de concesiones por parte del Ministerio correspondiente. El Pleno del Tribunal analiza si se han rebasado las competencias ejecutivas y de gestión encomendadas a las CCAA en base al binomio bases estatales-desarrollo y ejecución autonómica o, lo que es lo mismo, si se han atribuido al Estado facultades ejecutivas que no le correspondían, como es el caso del otorgamiento de la concesión de almacenamiento. Cuando se pronuncia sobre el alcance de la competencia que tiene una proyección sobre el mar y sobre si el legislador estatal impone un contenido a todos los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, llega a la conclusión que las competencias de las CCAA se circunscriben en general a su ámbito territorial y, a su vez, se ampara en la concurrencia de competencias sobre un mismo espacio físico y en los mecanismos de cooperación previstos para recabar el parecer de las CCAA afectadas.
En definitiva, no aprecia el Tribunal que se hayan sobrepasado las competencias ejecutivas de la CA.
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