Protección Ambiental de los Glaciares y el ambiente periglacial
Autora: Noemí Pino Miklavec. Dra. en Derecho por la Universidad de Alicante y Docente de la Universidad Nacional del Comahue Argentina
Fuente: Boletín Oficial de la República Argentina, 28/10/2010, número: 32016, p. 7. Puede verse el texto íntegro de la norma publicada con actualizaciones en http://www.infoleg.gob.ar/
Temas Clave: Protección ambiental de los Glaciares; Glaciar, ambiente periglacial en alta, mediana y baja montaña; Inventario Nacional de Glaciares; actividades prohibidas; actividades permitidas en los glaciares con y sin Evaluación de Impacto ambiental
Resumen:
Ley establece los presupuestos mínimos de protección ambiental para los glaciares y el ambiente periglacial por su condición de reserva estratégica de recursos hídricos, fuente de información científica y atractivo turístico.
Comentario:
Ley 26.639, ha sido el producto de un largo y tortuoso debate institucional, llegando a ser sancionada el 30 de septiembre de 2010 [1], como resultado del consenso entre los sectores interesados luego de transcurridos casi dos años del veto presidencial de su predecesora mediante Decreto Nº 1837/2008 [2], a pesar de la difusión del alarmante proceso de degradación que han sufrido nuestros glaciares, con significativas reducciones en los flujos hídricos.
Se trata de otra ley sectorial de presupuestos básicos o comunes de protección para todo el territorio nacional, que encuentra sustento constitucional, en el artículo 41 de la CA -en la medida que establece “Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales”-,y legal, en la ya comentada Ley General del Ambiente [3].
Desde ese extremo, la Ley en comentario tiene como objeto fijar el mínimo común de protección obligatorio para todo el país de bienes de carácter público como los Glaciares y el ambiente periglacial, cuya importancia como recurso estratégico es directamente proporcional a su fragilidad y vulnerabilidad. Situación que lo hace merecedor de este marco protectorio básico, sin perjuicio de la legislación de desarrollo más estricta o de un más elevado nivel de protección que las provincias y los municipios puedan dictar superando las cotas mínimas de tutela ambiental que establecen las leyes sectoriales dictadas por la Nación, para asegurar mayor protección a los recursos naturales de los que son dueñas las provincias, en los términos del artículo 124 de la CA.
La Ley consta de 18 artículos, el primero de ellos califica a los glaciares como reservas estratégicas de recursos hídricos para consumo humano, agrícola y como proveedor de agua para la recarga de cuencas hidrográficas, para la protección de la diversidad, como fuente de información científica y como atractivo turístico.
Expuesto su objeto de protección, en el artículo 2 se define a los Glaciares como toda masa de hielo perenne estable o que fluye lentamente, con o sin agua intersticial formado por la recristalización de nieve, ubicado en diferentes ecosistemas, cualquiera sea su forma, dimensión y estado de conservación. Paralelamente, explica que se entienden por ambiente periglacial de alta, media y baja montaña, todas áreas que funcionan como reguladores de recursos hídricos con suelos congelados o saturados en hielo, según su caso.
Del objetivo declarado de la Ley y de la propia definición que brinda de los Glaciares, se extrae su importancia estratégica como reservorios de agua dulce para los sistemas de recursos hídricos regionales y la necesidad de que sean objeto de una gestión no fragmentada por parte de las jurisdicciones locales, sino integral a nivel regional y nacional, con el establecimiento de pautas mínimas, uniformes y generales de protección de un recurso cuya dimensión se desconoce aún en la actualidad.
Precisamente, por ese desconocimiento la Ley crea en su artículos 3, el Inventario Nacional de Glaciares (ING) a realizar, según prescribe el artículo 5, por el Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales (en adelante IANIGLA) bajo la coordinación de la Autoridad Nacional de Aplicación (actualmente, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación), con el objeto de individualizar todos los glaciares y geoformas periglaciares que actúan como reserva hídricas existentes en el territorio nacional junto con toda la información necesaria para su adecuada protección, control y monitoreo. En el último artículo mencionado, se impone dar intervención al Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, en atención a que la gran mayoría de los glaciares se encuentran ubicados en el territorio continental en proximidades a los límites internacionales con la República de Chile, en zonas fronterizas que aún no se han logrado demarcar.
A esos efecto, en el artículo 4 de la Ley se precisa la información básica a registrar, puntualmente, ubicación, superficie y clasificación morfológica de los glaciares y del ambiente periglacial por cuenta hidrográfica, ya que para lograr brindar la protección adecuada y efectiva a estos recursos naturales necesariamente se deben conocer sus características y las funciones que cumplen. Por su parte, en Decreto Nº 207 [4], reglamentario de la Ley, dictado el 28 de febrero de 2011, se fijaron los objetivos específicos del ING y su organización por regiones y niveles, focalizándose en las subcuencas hídricas que posean aporte de cuerpos de hielo permanentes (conforme Anexo I del Decreto Nº 207).
Con ese mismo propósito, para realizar un debido seguimiento y alcanzar los resultados buscados, también es necesario y razonable que se establezca como lo hace el artículo 4 de la Ley la actualización obligatoria de dicho inventario. Así las cosas, se fija en cinco años el período máximo para la actualización de esa información a los fines de verificar los cambios en su superficie, su estado de avance o retroceso y demás factores relevantes para su conservación.
En consonancia con ello, bajo la forma de disposición transitoria, la Ley en su artículo 15 estableció que el IANIGLA, en el plazo máximo de sesenta (60) días a partir de su sanción, debía presentar a la autoridad nacional de aplicación un cronograma para la ejecución del inventario. Dicho inventario debía comenzar de manera inmediata por aquellas zonas que se consideren prioritarias ante la existencia de actividades ahora prohibidas en el artículo 6 de la Ley.
Con ese cometido, las autoridades competentes deben colaborar y proveer de la información que el IANIGLA requiera. Desafortunadamente a seis años de vigencia de la Ley en comentario aún no se concluye con esta trascendente y colosal tarea. De hecho, recién el 9 de Diciembre de 2015, por Resolución de la entonces Secretaría de Ambiente y Desarrollos Sustentable N° 1141 [5], se fijó el “Procedimiento Administrativo para la gestión documental e informativa del ING”, el cual establece que el IANIGLA elaborará el inventario conforme a la metodología fijada en el documento denominado “Inventario Nacional de Glaciares y Ambiente Periglacial: Fundamentos y Cronograma de Ejecución” (IANIGLA-CONICET, Octubre 2010), y, el 3 de Octubre de 2016, mediante Resolución del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable Nº 365/2016 [6], se publicó el primer inventario de glaciares que se encuentran en las provincias de San Juan y Mendoza, autorizando al IANIGLA a difundirlo en el sitio de libre acceso para la población denominado: “Inventario Nacional de Glaciares” (http://www.glaciaresargentinos.gob.ar/).
A pesar de las evidentes demoras, el Inventario es una herramienta básica indispensable para la gestión y planificación de las actividades humanas cuya realización está permitida en las zonas a proteger.
En este aspecto no puedo dejar de mencionar que la Ley motivó, como era de esperar, la pronta intervención de la Justicia, en la medida que dejó expresamente establecidas en el artículo 6 las actividades prohibidas. En general, menciona a todas aquellas que puedan afectar su condición natural o las funciones que cumple este valiosísimo recurso y que puedan implicar su destrucción o traslado o interfieran en su avance.
En particular, detalla en los cuatro incisos del mencionado artículo como actividades prohibidas: la liberación, dispersión o disposición de sustancias o elementos contaminantes, productos químicos o residuos de cualquier naturaleza o volumen, junto con la exploración y explotación minera e hidrocarburífera. En ambas restricciones se incluyen las actividades que se desarrollan en el ambiente periglacial. Asimismo, está prohibida la instalación de industrias o desarrollo de obras o actividades industriales y la construcción de obras de arquitectura o infraestructura, a excepción de las necesarias para la investigación científica y las prevenciones de riesgos.
Con respecto a las actividades ahora prohibidas que estuvieran en ejecución al momento de la sanción de la ley, el artículo 15 de la Ley estableció que en un plazo máximo de ciento ochenta (180) días de promulgada, debían ser sometidas a una auditoría ambiental que identifique y cuantifique los impactos ambientales potenciales y generados. En caso de verificarse impacto significativo sobre glaciares o ambiente periglacial, facultó a las autoridades a disponer las medidas pertinentes para que se cumpla la ley, pudiendo ordenar el cese o traslado de la actividad y las medidas de protección, limpieza y restauración que correspondan.
En armonía con la Ley General del Ambiente, prevé para todo tipo de actividad no prohibida, que se proyecte realizar en los glaciares y en el ambiente periglacial, la utilización de dos trascendentes herramientas de gestión ambiental que se suman al Inventario, el procedimiento de evaluación de impacto ambiental y la evaluación ambiental estratégica, a los que deberá someterse la actividad proyectada según el grado de intervención, garantizándose la plena participación ciudadana en el procedimiento de autorización y ejecución de las actividades permitidas.
No están obligados a cumplir con dichos procedimientos, por estar expresamente excluidas en el mismo artículo 7 de la Ley, las actividades de rescate, derivado de emergencias; las científicas, realizadas a pie o sobre esquíes, con eventual toma de muestras, que no dejen desechos en los glaciares y el ambiente periglacial; y las deportivas como andinismo, escalada y deportes no motorizados que no perturben el ambiente.
La Autoridad Nacional de Aplicación de la Ley, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 9° de la misma, es actualmente del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, cuyas funciones son detalladas en el artículo 10.
A los fines de motivar al cumplimiento de las prescripciones de la Ley se establece un régimen sancionatorio de mínima a aplicar supletoriamente por las jurisdicciones locales, frente a las infracciones a la Ley y sus reglamentaciones, que consiste en apercibimiento, multa, suspensión o revocación de las autorizaciones y cese definitivo de la actividad, según las previsiones del artículo 11. A esos fines establece la responsabilidad solidaria de la persona que tenga a cargo la dirección, administración o gerencia de la persona jurídica infractora.
Por último resta señalar que, con relación al Sector Antártico Argentino, el legislador supeditó la aplicación de la Ley de manera coherente con los compromisos internacionales asumidos, a las obligaciones de la República Argentina en virtud del Tratado Antártico y del Protocolo al Tratado Antártico sobre protección del Medio Ambiente, adoptado en Madrid y aprobado por Ley 24.216 [7].
Norma afectada:
Esta ley es reglamentada por el Decreto Reglamentario Nº 207/2011, dictado por el Poder Ejecutivo Nacional el 28/02/2011, Publicado en el Boletín Oficial del 01/03/2011, Nº 32102, p. 1.
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[1] Publicada en el Boletín Oficial del 28/10/2010, número 32016, p. 7.
[2] Publicada en el Boletín Oficial del 11/11/2008, número 31529, p. 4.
[3] Publicada en el Boletín Oficial del 28/11/2002, número: 30036 p. 2
[4] Publicada en el Boletín Oficial del 01/03/2011, número: 32102 p. 1
[5] Publicada en el Boletín Oficial del 22/02/2016, número: 33321, p. 23, en la que se publicó el Inventario Nacional de Glaciares de las subcuencas Río de Los Patos, Río Castaño y Río Blanco de la cuenca del Río San Juan, las subcuencas Río de la Palca y Río Blanco Inferior de la cuenca del Río Jáchal, todas ellas correspondientes a la Provincia de San Juan, y las subcuencas Tunuyán Norte y Tunuyán Sur de la cuenca del Río Tunuyán, correspondiente a la Provincia de Mendoza.
[6] Publicada en el Boletín Oficial del 03/10/2016, número: 33474 p. 25
[7] Publicada en el Boletín Oficial del 25/06/1993, número: 27667, p. 1.
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