Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 171/2016, de 6 de octubre de 2016 (Ponente: Pedro José González-Trevijano Sánchez)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE núm. 276, de 15 de noviembre de 2016
Temas Clave: Eficiencia energética; Cogeneración de alta eficiencia; Funciones ejecutivas; Autorización de instalaciones eléctricas; Evaluación y análisis
Resumen:
El Pleno del Tribunal Constitucional examina a través de este proceso constitucional el conflicto de competencia planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con el art. 13 y disposiciones finales primera y cuarta del Real Decreto 56/2016, de 12 de febrero (RD), por el que se transpone la Directiva 2012/27/21/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, en lo referente a las auditorías energéticas, acreditación de proveedores de servicios y auditores energéticos y promoción de la eficiencia del suministro de energía.
El Gobierno de la Generalitat de Cataluña considera que el Estado se ha excedido en su competencia para la fijación de las bases del régimen energético (art. 149.1.25 CE), lo que se traduce en un menoscabo de la competencia autonómica para dictar la normativa de desarrollo así como sus funciones ejecutivas en esta materia, lo que determina la vulneración de lo dispuesto en los arts. 144 y 133 del EAC. Se alega asimismo la vulneración del art. 149.1.22 CE por la disposición final primera, en lo que respecta a la autorización de instalaciones eléctricas cuyo aprovechamiento no afecte a otra Comunidad o el transporte de energía no salga de su ámbito territorial.
Con carácter previo al examen del conflicto planteado, la Sala sitúa la norma en su contexto normativo deteniéndose en los objetivos de la Directiva y del RD. Analiza el encuadramiento de los preceptos controvertidos en el sistema material de distribución de competencias, máxime teniendo en cuenta que la Generalitat niega el carácter básico a determinadas previsiones estatales, por considerarlas funciones ejecutivas. Si bien resultan imbricados varios títulos competenciales, lo cierto es que el Tribunal va a centrar su análisis en el contemplado en el art. 149.1.25 CE, “régimen minero y energético”.
En relación con los preceptos impugnados, el Tribunal examina los apartados 1 y 3 del art. 13 RD haciendo especial hincapié en la completa evaluación que debe llevar a cabo el Ministerio de Industria, Energía y Turismo en todo el territorio nacional, de la capacidad y posibilidades reales de utilización de la cogeneración de alta eficiencia para el suministro de energía en los sistemas urbanos de calefacción y refrigeración, que incluye una relación de costes-beneficios. La Generalitat de Cataluña lo que cuestiona es que se reserve al Estado el ejercicio material de esta función ejecutiva, cuando éste debería limitarse a incorporar los datos de evaluación facilitados por las CCAA de su respectivo territorio.
Atendida la naturaleza de las plantas de cogeneración, que define como aquel tipo de instalaciones que permiten obtener simultáneamente energía eléctrica (o mecánica) y energía térmica en un único proceso, favoreciendo el ahorro de energía, es decir, la llamada eficiencia energética, reduciendo las emisiones a la atmósfera; lo cierto es que aquellas funciones de evaluación y análisis descritas, entiende la Sala que exigen una perspectiva de conjunto que contemple como una unidad la totalidad del territorio nacional, y desde un amplio enfoque, tanto temporal como geográfico. A su vez, pone de relieve que una evaluación homogénea y un análisis de conjunto requieren de parámetros de carácter nacional, “lo que excluye que dicha actividad pueda limitarse a una mera agregación de perspectivas territoriales de carácter sectorial”.
En definitiva, el Pleno del Tribunal considera que estamos ante un supuesto en el que el alcance supraterritorial de la actividad ejecutiva justifica su ejercicio por el Estado y resulta acorde con el orden constitucional de distribución de competencias.
En el apartado 4 del art. 13 se contempla también una obligación individualizada para determinadas instalaciones de efectuar un análisis de la relación coste-beneficio que supondría incorporar la cogeneración de alta eficiencia en su funcionamiento, análisis del que podrá eximirse a las instalaciones en los supuestos allí contemplados. La impugnación de este párrafo es analizada por el Tribunal conjuntamente con la de la DF1ª del RD que introduce un nuevo artículo 121 bis («trámites previos») en el título VII del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, que regula las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica.
La Generalitat entiende que este precepto resulta incoherente con el criterio establecido en el art. 111 del Real Decreto 1955/2000 que delimita la competencia para otorgar y denegar autorizaciones administrativas de las instalaciones térmicas de generación de electricidad. Paralelamente apunta que el umbral de 20 MW térmicos como delimitador de la competencia de autorización prevista en el art. 121 bis no es relevante para determinar el aprovechamiento infra o supracomunitario de una instalación de producción de energía eléctrica.
En este caso, el Pleno se centra en examinar si las nuevas facultades de autorización de las instalaciones atribuidas en el precepto a un órgano estatal, infringen la delimitación constitucional y estatutaria de competencias que derivan de lo dispuesto en el art. 149.1.22 CE y en el art. 133 EAC. Partiendo de la base de que se trata de una regla específica introducida en el procedimiento, que deviene de las propias características de la cogeneración, la Sala descarta la inconstitucionalidad de la Disposición “en la medida en que la aplicación de los criterios técnicos de potencia térmica total allí previstos para las instalaciones térmicas de generación de electricidad, que apliquen la cogeneración de alta eficiencia, coincidan materialmente con los criterios constitucionales del aprovechamiento y del transporte intra o extracomunitario contemplados en el art. 149.1.22 CE”. A idéntica conclusión llega sobre la impugnación del art. 13.4, es decir, que “la competencia para eximir o no de análisis individualizado de costes y beneficios en la medida en que se inserta como trámite previo, en el procedimiento de autorización de las instalaciones con potencia térmica total superior a 20 MW, habrá de corresponder al titular de la competencia para el otorgamiento de la autorización”.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) El precepto controvertido ha de reputarse pues acorde con el orden constitucional de distribución de competencias, pues si bien el mismo contempla una medida ejecutiva de carácter básico, el alcance supraterritorial de la actividad a realizar, la exigencia de una coordinación de datos que supera la perspectiva autonómica, así como el carácter esencial de la coherencia y homogeneidad técnica de la actuación de las Administraciones públicas en la valoración y elaboración de estos parámetros en orden a la posterior planificación del potencial de uso de esta fórmula de eficiencia energética, hacen inviable la descentralización de dicha actividad y exigen la coordinación por un único sujeto, que necesariamente ha de ser el Estado, pues como este Tribunal ya ha tenido ocasión de afirmar «es legítimo que el Estado ejerza, en aquellos supuestos en los que aparezcan esas circunstancias (supraterritorialidad, necesidad de coherencia y homogeneidad técnica) facultades de coordinación» (STC 53/2016, de 17 de marzo, FJ 5).
Lo anterior no es obstáculo para que a esa evaluación y análisis global, puedan eventualmente incorporarse también informaciones o datos proporcionados por las propias Comunidades Autónomas en relación con instalaciones situadas en su territorio, siendo la vía adecuada para ello, la utilización de los instrumentos de colaboración previstos en el bloque de la constitucionalidad (…) pero sin que esa función colaborativa pueda llevar a sustituir la perspectiva global y el alcance nacional de la función de evaluación y análisis que aquí se contempla y que justifican su atribución a un órgano del Estado (…)”.
“(…) Las instalaciones térmicas de generación de electricidad mediante cogeneración tienen una naturaleza y una finalidad propias, y utilizan una técnica de producción de energía eléctrica distinta de la convencional. La potencia térmica total instalada no es un concepto coincidente con el de potencia eléctrica al que se refiere la Ley del sector eléctrico; es decir, los megavatios de potencia térmica total de una instalación de cogeneración no coinciden necesariamente con los megavatios de potencia eléctrica, por lo que no resultan aplicables al presente supuesto las previsiones de la Ley del sector eléctrico a las que se remiten los recurrentes (…)”.
“(…)Así pues, debe descartarse la inconstitucionalidad del precepto impugnado en tanto que la aplicación de los criterios legales de potencia instalada y de la tensión nominal de la línea no tenga el efecto de alterar el resultado querido por el poder constituyente, sino que, por el contrario, aquel ha de ser entendido en el sentido de que la autorización estatal de las instalaciones que cumplan los criterios de potencia y tensión a lo que hace referencia procederá, en tanto que los mismos son indicativos de territorialidad, en los supuestos previstos en el art. 149.1.22 CE (…)”.
Comentario de la Autora:
Lo relevante de esta sentencia es considerar que las actividades de evaluación completa del potencial del uso de la cogeneración de alta eficiencia y de los sistemas urbanos de calefacción y refrigeración eficientes, así como el análisis de costes y beneficios, atendiendo a las condiciones climáticas, a la viabilidad económica y a la idoneidad técnica; tiene un carácter supraterritorial, lo que justifica el ejercicio de una coordinación homogénea que impide el fraccionamiento de la actividad y que solo puede ser garantizada mediante su atribución a un único titular.
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