Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de noviembre de 2016 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Rafael Fernández Valverde)
Autor: José Antonio Ramos Medrano. Técnico de Administración General. Ayuntamiento de Madrid (ramosmja@madrid.es)
Fuente: STS 4838/2016 – ECLI:ES:TS:2016:4838
Temas Clave: Crecimiento justificado. Suelo urbanizable. Evaluación de impacto ambiental. Red Natura 2000. Suficiencia y disponibilidad de recursos hídricos
Resumen:
La Asociación para la Defensa de los Recursos Naturales de Cantabria, (ARCA) impugnó en vía contenciosa la aprobación del PGOU de Santander por recoger un crecimiento de población que consideraba excesivo e injustificado en la medida en que preveía alcanzar los 261.000 habitantes en el año 2024, lo que implicaba la construcción de 35.316 nuevas viviendas agotando prácticamente todo el suelo urbanizable de la ciudad. Además de considerarlo excesivo e injustificado, lo impugnaba también por no disponer de suficientes recursos hídricos para este crecimiento en la medida en que esta asociación ecologista había impugnado la construcción del bitrasvase Ebro-Pas-Besaya que afectaba a espacios incluidos en la Red Natura 2000.
Este trasvase desde el pantano del Ebro a las poblaciones de Torrelavega y Santander era bidireccional permitiendo llevar agua desde el embalse del Ebro a los núcleos urbanos en los meses de verano y en dirección contraria el resto del año, desde la cuenca de los ríos Pas-Besaya hasta el embalse del Ebro, para guardar el agua que luego se iba a utilizar en los meses más secos del año en que precisamente la población de Cantabria aumenta considerablemente por el turismo que acoge esta Comunidad Autónoma. La organización ecologista tenia impugnada esta obra (que se encuentra ya en funcionamiento) porque afectaba a unos espacios protegidos incluidos en la Red Natura 2000 (ZEPA Embalse del Ebro y LIC Río Pas y Embalse de Ebro) alterando las cuencas de los ríos de los que se obtiene el agua para depositarla temporalmente en el pantano del Ebro.
El Tribunal Superior de Justicia de Cantabria rechazó el recurso al considerar que las previsiones de crecimiento poblacional estaban fundamentadas en los datos de evolución de la población de los últimos 15 años, contrastados con las cifras del instituto nacional de estadística y teniendo en cuenta también otras variables como la evolución del empleo, disminución en el número de personas de la unidad familiar, capitalidad y otra serie de criterios que fundamentaban esta decisión adoptada por la administración municipal en el ejercicio de la potestad discrecional de planeamiento. Además, el Tribunal de Justicia destacaba también que el desarrollo de los diversos ámbitos de crecimiento quedaba en manos de la administración y se contemplaba una programación temporal coherente en tres cuatrienios, “de tal forma que la última franja Norte de la ciudad se desarrolla en último lugar”.
El Tribunal Supremo considera acertado este criterio si bien, por el contrario, no acepta la valoración que hace con relación a la disponibilidad de recursos hídricos que necesita, en los meses de verano, el refuerzo procedente del bitrasvase. Y si bien es cierto que cuando se aprueba el PGOU en el año 2012 sí existían estos recursos, con posterioridad a su aprobación, el Tribunal Supremo en su sentencia de 18 de diciembre de 2013 declaró la nulidad de este bitrasvase por la insuficiente evaluación de impacto ambiental del proyecto, dejando con ello en entredicho la disponibilidad de recursos hídricos para la ciudad de Santander. El Tribunal Superior de Justicia ya detectó este problema, señalando que “genera un ámbito de duda de hecho sobre la existencia de recursos hídricos que debe ser resuelto para poder desarrollar el planeamiento previsto”, pero no llegó a anular el plan general al considerar que el motivo de la anulación de la obra del bitrasvase era una insuficiencia en su evaluación ambiental, al no efectuar una adecuada evaluación, pero no por la constatación de que causara perjuicios que no pudieran corregirse. Frente a esta interpretación, el Tribunal Supremo es mucho más estricto declarando la nulidad del plan general a pesar de que cuando se aprobó si existían recursos suficientes.
Destacamos los siguientes extractos:
…la sentencia afirma que, en el momento de la aprobación del planeamiento (17 de diciembre de 2012 ) que se revisa, “existía plena suficiencia y disponibilidad de recursos hídricos para el abastecimiento de agua a Santander”, pero, con posterioridad, la STS de 18 de diciembre de 2013 ha anulado la obra del abastecimiento de agua a través del Bitrasvase, por lo que el mismo “no estaría operativo y, por ende, no podría garantizarse el suministro de aguas”.
Pues bien, la tesis de la Sala de instancia es que se trata de una cuestión sobrevenida, que no fue planteada en la demanda, y que no resulta posible plantear en el momento de la resolución del recurso, por lo que, tal decisión jurisdiccional, no justifica la nulidad del planeamiento.
En este particular, tenemos que discrepar de la decisión de la Sala de instancia, debiendo, pues, aceptarse las acertadas consideraciones que la sentencia de instancia realiza respecto de los otros extremos que en la misma se efectúan. Discrepamos, sin embargo, en la consideración que la Sala realiza, con una indebida extralimitación, en el sentido de entender que la razón de decidir de la STS de 18 de diciembre de 2013 –según se dice, motivación de la evaluación de impacto ambiental del proyecto de Bitrasvase– “es susceptible de ser subsanada y corregida, sin considerarlo una mera formalidad”. Obvio es que será en la ejecución de aquella STS, el órgano competente de su ejecución — a la sazón, la Sala de la Audiencia Nacional– el que tendrá, en su caso, que pronunciarse sobre la ejecución de la STS de 18 de septiembre de 2013.
Más, con independencia de ello, lo cierto es –aunque por una circunstancia “externa” al PGOU– que este debe de ser anulado, así como Resolución aprobatoria del mismo. Anulados el proyecto y la obra del Bitrasvase por el Tribunal Supremo, la existencia de recursos hídricos para la ciudad de Santander queda en entredicho, y, su suficiencia, en modo alguno acreditada, con vulneración del artículo 25.4 del TRLA. No sirve la voluntariosa argumentación de la Sala de instancia, desde un lógico planteamiento estrictamente procesal, con fundamento de que la nulidad jurisdiccional del Bitrasvase es una cuestión nueva no planteada en el momento procesal oportuno de la demanda, pues, la insuficiencia de los recursos hídricos, como la misma Sala reconoce, siempre fue esgrima por la recurrente, bien desde la perspectiva de la insuficiencia, bien desde la perspectiva de la afectación a los LICs de los que procede el agua.
Como hemos expuesto en otras ocasiones ( STS de 5 de mayo de 2004 ), “[l]a congruencia de la resolución judicial es plenamente compatible con el principio iura novit curia , ya que los órganos jurisdiccionales no están obligados a ajustarse, en los razonamientos que les sirven para motivar sus fallos, a las alegaciones jurídicas aducidas por las partes ( SSTC 111/1991 , 144/1991 , 59/1992 , 88/1992 y 222/1994 ),pudiendo basar su decisión en otras normas distintas si aprecian que son éstas las aplicables al caso…Doctrina que no impide que el órgano judicial pueda fundamentar su decisión en argumentos jurídicos distintos de los alegados por las partes, pues, como expresa el viejo aforismo iura novit curia , los Jueces y Tribunales no están obligados al motivar sus sentencias a ajustarse estrictamente a las alegaciones de carácter jurídico aducidas por las partes, tal y como también de forma reiterada ha señalado este Tribunal
Con apoyo en el anterior criterio, procede estimar este motivo, porque la cuestión —sin duda— planteada, y, en concreto, la suficiencia de los recursos hídricos, ha sido una cuestión suficientemente debatida, y su insuficiencia, como consecuencia de un previa pronunciamiento jurisdiccional —que en modo alguno puede ser obviado—, claramente acreditada; incluso, como la sentencia reconoce, las partes tuvieron la oportunidad de pronunciarse sobre la incidencia del pronunciamiento jurisdiccional de referencia por cuanto el mismo afectaba a la nulidad de pleno derecho de un proyecto y una obra, directamente vinculada el tema de fondo debatido en el recurso contencioso administrativo relativo a la suficiencia de los recursos hídricos de Santander
Comentario del autor:
El año pasado tuve la oportunidad de comentar en esta revista la sentencia que dictó el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria y terminaba el comentario señalando que “contra esta sentencia cabe recurso de apelación ante el Tribunal Supremo si bien es una sentencia muy bien motivada por lo que no es de prever que en caso de que la asociación ecologista acuda al Supremo éste cambie el contenido de la misma.” afirmación que sigue en gran parte vigente en la medida en que el Tribunal Supremo acepta todos los planteamientos del tribunal a quo en lo relativo a la justificación de los nuevos desarrollos urbanos, con la consiguiente reclasificación de suelo, así como la corrección de los medios previstos para la obtención de sistemas generales, nuevas zonas verdes, etc. No obstante, no admite que se posponga a un momento posterior el problema causado por la declaración de nulidad de la evaluación ambiental de la obra del bitrasvase y una vez declarada la misma, queda viciado el plan general.
De esta forma, se da una nueva vuelta de turca al tema de la necesidad de disponer de recursos hídricos en todos los nuevos desarrollos urbanísticos, situación que puede llegar incluso a anular un planeamiento en principio válido que puede ser declarado nulo, o adquirir una ineficacia sobrevenida por hechos ocurridos con posterioridad a su aprobación. La jurisprudencia ya había señalado el carácter dinámico del concepto de suficiencia de recursos hídricos, exigiendo que los planes de desarrollo sean sometidos también a informe del organismo de cuenca (STS 15 de marzo de 2013), y esta es la solución que indica el tribunal a quo, pero el Tribunal Supremo es todavía más estricto, abriendo paso a una invalidez sobrevenida del planeamiento, con lo que puede abrirse un camino incierto en caso de no aplicarse este criterio con la debida cautela.
No estaría de más que el Tribunal Supremo hubiera limitado el alcance de la nulidad solo a los nuevos desarrollos, al nuevo suelo urbanizable, ya que el suelo urbano consolidado no tendría por qué verse afectado por esta declaración de nulidad y los propios servicios jurídicos del Ayuntamiento deberían pedir una aclaración del fallo de la sentencia en este sentido.
En todo caso debe llamarse la atención sobre los graves problemas que supone para las administraciones locales la anulación de los planes generales y por ello es de agradecer la previsión que se contiene en el anteproyecto de la nueva ley del suelo de la Comunidad de Madrid cuando se prevé en un nuevo artículo, todavía en fase de elaboración, que “la declaración de nulidad de un instrumento de planeamiento urbanístico no impedirá la conservación de aquellos trámites y partes del mismo cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción que determinó su anulación”.
Documento adjunto: 
(STS 4838/2016); (STS 6493/2013)
