Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala), de 30 de junio, de 2016, asunto C-684/13, por el que se resuelve el incumplimiento de Estado de Polonia en relación con el cumplimiento de la Directiva 2000/60/CE, “marco” de aguas
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, asunto C-684/13
Temas clave: Aguas, Directiva marco, seguimiento del estado ecológico de las aguas, planes hidrológicos, conceptos de la Directiva, insuficiente transposición
Resumen:
La Comisión envío requerimiento a la República de Polonia en el que denunciaba la existencia de lagunas en las medidas nacionales de transposición de la Directiva 2000/60 que le habían sido notificadas y afirmaba que este Estado miembro había incumplido las obligaciones derivadas de los artículos 2 a 11, 13, 14 y 24 y de los anexos II a V, VII y VIII de dicha Directiva.
Posteriormente, mediante dictamen motivado a la República de Polonia le instaba a que adoptara las medidas necesarias para atenerse a lo dispuesto en él en el plazo de dos meses contados desde su recepción. Dicho plazo expiró el 28 de agosto de 2010.
Tras las respuestas y la normativa notificadas, la Comisión, que había renunciado a una parte de las imputaciones formuladas, consideró que la situación seguía siendo insatisfactoria en cuanto a la transposición de la Directiva 2000/60, por lo que decidió interponer un recurso por incumplimiento de la Directiva marco de aguas ante el TJUE.
Destacamos los siguientes extractos:
- En cuanto a la alegación formulada por la República de Polonia de que un Estado miembro no está obligado a transponer literalmente las definiciones de la Directiva 2000/60, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, la transposición de una directiva al Derecho interno no exige necesariamente una adopción formal y literal de sus disposiciones en una norma legal o reglamentaria expresa y específica, sino que puede ser suficiente con un contexto jurídico general, siempre que éste garantice efectivamente la plena aplicación de la directiva de un modo suficientemente claro y preciso (véase la sentencia Comisión/Polonia, C‑281/11, EU:C:2013:855, apartado 60 y jurisprudencia citada).
- No obstante, en el caso de autos se ha de señalar que la República de Polonia no pudo concretar qué normas nacionales permitían concluir que las disposiciones sustantivas de la Directiva 2000/60, que se basan en las definiciones controvertidas, habían sido correctamente transpuestas. Por consiguiente, de la normativa polaca no resulta que la plena aplicación de la Directiva 2000/60 esté garantizada de modo suficientemente claro y preciso.
- En efecto, en relación con la expresión «estado de las aguas subterráneas» que figura en el artículo 2, punto 19, de la Directiva 2000/60, procede indicar que el Reglamento de 23 de julio de 2008 introdujo la definición de los términos «buen estado químico de las aguas subterráneas», que figura en el artículo 2, punto 25, de dicha Directiva, y «buen estado cuantitativo», que figura en el artículo 2, punto 28, y en el punto 2.1.2 de su anexo V, pero no la definición de la expresión «estado de las aguas subterráneas», que, no obstante, es esencial para la correcta transposición y aplicación del artículo 8 de la Directiva 2000/60 en relación con el punto 2.5 de su anexo V, habida cuenta de que el estado de las aguas subterráneas se determina por el peor valor de su estado cuantitativo y de su estado químico.
- Tampoco resulta de ninguna otra norma del ordenamiento jurídico polaco que dicha definición fuera transpuesta al Derecho polaco, apreciación que la República de Polonia no rebatió ni en sus escritos ni durante la vista, en la que este Estado miembro se limitó a afirmar que, en la práctica, no existía ninguna duda acerca del ámbito de aplicación de las definiciones controvertidas y que todas las disposiciones sustantivas se habían transpuesto correctamente.
- Por otra parte, la definición de «buen estado de las aguas subterráneas» es esencial para garantizar la correcta transposición y para la aplicación de la obligación fundamental impuesta por el artículo 4, apartado 1, letra b), inciso ii), de la Directiva 2000/60, conforme al cual los Estados miembros deberán alcanzar un buen estado de las aguas subterráneas. Por tanto, la transposición de la definición que figura en el artículo 2, punto 20, de dicha Directiva también es esencial a efectos de la aplicación de las excepciones a la referida obligación de alcanzar un buen estado de las aguas subterráneas, como es el caso de la excepción que permite lograr objetivos medioambientales menos rigurosos, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 4, apartado 5, de la Directiva 2000/60, o de la excepción que permite introducir nuevas modificaciones o alteraciones del nivel de las masas de agua subterránea, establecida en el artículo 4, apartado 7, de esta misma Directiva. Si no se determina el buen estado de las aguas subterráneas, no es posible establecer excepciones al respecto sin correr el riesgo de que no se alcancen los objetivos medioambientales.
- En lo que atañe al concepto de «estado cuantitativo», previsto en el artículo 2, punto 26, de la Directiva 2000/60, cabe señalar que el artículo 8, apartado 2, del Reglamento de 23 de julio de 2008 dispone que «las evaluaciones del estado cuantitativo de las aguas subterráneas se harán a partir de masas uniformes de agua subterránea», mientras que el apartado 3 del mismo artículo dispone que «la evaluación del estado cuantitativo de las aguas subterráneas se realizará determinando la importancia de las reservas de recursos de masas uniformes de agua subterránea e interpretando los resultados de los controles relativos a la situación del espejo de las aguas subterráneas».
- Pues bien, estas disposiciones nacionales no transponen correctamente la definición de «estado cuantitativo» que figura en la Directiva 2000/60, en la medida en que su artículo 2, punto 26, dispone que el estado cuantitativo es la expresión del grado en que afectan a una masa de agua subterránea las extracciones directas e indirectas. El ordenamiento jurídico polaco no hace referencia ni a las extracciones directas e indirectas ni a su repercusión en las masas de agua subterráneas. A pesar de que la definición de «estado cuantitativo» es esencial para garantizar las correctas transposición y aplicación de los requisitos del artículo 8, en relación con el anexo V de la Directiva 2000/60, tanto en el ámbito de la clasificación del estado cuantitativo de las aguas, establecido en el punto 2.1 de este anexo, como en el del seguimiento de tal estado, con arreglo al punto 2.2 de dicho anexo, resulta que la definición de que se trata no ha sido transpuesta correctamente al Derecho polaco.
- A este respecto, se ha de destacar que, tal como se ha indicado en el apartado 78 de la presente sentencia, según jurisprudencia constante, las disposiciones de una directiva deben ser ejecutadas con indiscutible fuerza imperativa, con la especificidad, precisión y claridad necesarias para cumplir la exigencia de seguridad jurídica (véase, en particular, la sentencia Comisión/Polonia, C‑281/11, EU:C:2013:855, apartado 101 y jurisprudencia citada).
- Ahora bien, procede señalar que la interpretación de una disposición nacional relativa a la protección de las aguas de conformidad con otras disposiciones dispersas en varias leyes diferentes que, además, no se refieren en principio a la protección de las aguas, no responde a tales exigencias.
- Por otra parte, del examen de las disposiciones pertinentes del ordenamiento jurídico polaco resulta que ninguno de los elementos comprendidos en la definición del artículo 2, punto 27, de la Directiva 2000/60 existe en Derecho polaco, puesto que en él no se hace referencia ni al valor medio interanual de la tasa de recarga total de la masa de agua subterránea, menos el flujo interanual medio requerido, ni al requisito relativo a la consecución de los objetivos de calidad ecológica para el agua superficial asociada según las especificaciones del artículo 4 de dicha Directiva, ni al requisito que exige evitar cualquier disminución significativa en el estado ecológico de tales aguas y cualquier daño significativo a los ecosistemas terrestres asociados.
- En último lugar, tal como alega la Comisión, no existe ninguna relación entre la expresión «recursos disponibles de aguas subterráneas» y la expresión «extracción de agua». En efecto, la primera corresponde a procesos naturales, dado que la definición que figura en la Directiva 2000/60 hace referencia a un estado de equilibrio natural, a saber, el valor de la recarga total de la masa de agua subterránea menos el flujo interanual, sin intervención humana. Dicha intervención, distintiva de la extracción de agua, se contempla en el artículo 2, punto 28 de la Directiva. Se ha de añadir que la definición del artículo 2, punto 27, de dicha Directiva, hace referencia implícitamente a la obligación de control contemplada en el apartado 2.2.1 de su anexo V, que abarca tanto los procesos naturales como los desencadenados por la actividad humana. Si no se diferenciase entre ambas categorías, existiría el riesgo de que no queden cubiertos los efectos de la intervención humana y, en consecuencia, sería difícil determinar adecuadamente qué medidas resulta conveniente adoptar para garantizar el buen estado de las aguas con arreglo a lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva 2000/60.
- De lo anterior resulta que las definiciones del artículo 2, puntos 19, 20, 26 y 27, de la Directiva 2000/60 no figuraban en la legislación pertinente en vigor en la fecha de expiración del plazo concedido en el dictamen motivado y que esta falta de transposición puede comprometer el logro de los objetivos perseguidos por la Directiva.
- Procede señalar que la transposición del artículo 8, apartado 1, tercer guion, de la Directiva 2000/60 al Derecho nacional consiste en tener en cuenta el requisito de que los programas de seguimiento del estado de las aguas en las zonas protegidas se deben completar con las especificaciones contenidas en la legislación de la Unión con arreglo a la cual se hayan establecido tales zonas.
- Pues bien, el artículo 25, apartado 2, de la Ley de Protección Medioambiental, que la República de Polonia considera una norma de transposición, no define la expresión «seguimiento medioambiental». En cambio, el artículo 112 de la Ley de Protección de la Naturaleza indica que el seguimiento de la naturaleza se basa en la observación y la apreciación del estado actual de los elementos constitutivos de la diversidad biológica y paisajística, teniendo en cuenta, en particular, los hábitats naturales y las especies prioritarias. Así, este último tipo de seguimiento tiene fundamentalmente como objeto la observación de las modificaciones de los elementos naturales, a diferencia del seguimiento general del medio ambiente efectuado conforme al artículo 25 de la Ley de Protección Medioambiental. En consecuencia, estas dos disposiciones no permiten concluir que las autoridades nacionales competentes estén obligadas a utilizar los resultados obtenidos de dicho seguimiento para controlar y relacionar el estado de las aguas de que se trate, de conformidad con el artículo 8, en relación con el anexo V de la Directiva 2000/60.
- En lo que respecta a la tercera imputación, procede recordar la jurisprudencia constante según la cual las disposiciones de una directiva deben ser ejecutadas con indiscutible fuerza imperativa, con la especificidad, precisión y claridad necesarias para cumplir la exigencia de seguridad jurídica (véase, en particular, la sentencia Comisión/Polonia, C‑281/11, EU:C:2013:855, apartado 101 y jurisprudencia citada).
- A este respecto, se ha de observar que la mera afirmación de que una obligación establecida por una directiva resulta del conjunto de disposiciones del ordenamiento jurídico del Estado miembro de que se trate no cumple dicho requisito.
- En relación con las imputaciones cuarta y quinta, baste recordar la jurisprudencia reiterada de este Tribunal, que se menciona en el apartado 121 de la presente sentencia, conforme a la cual la existencia de un incumplimiento debe ser apreciada en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado y los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en cuenta por el Tribunal de Justicia (véase, en particular, la sentencia Comisión/Polonia, C‑313/11, EU:C:2013:481, apartado 45 y jurisprudencia citada).
- Teniendo en cuenta que de las alegaciones formuladas por la República de Polonia resulta que los artículos 10, apartado 3, y 11, apartado 5, de la Directiva 2000/60 deberían haberse transpuesto en el proyecto de modificación que comprende, entre otras leyes, la Ley de Aguas, se ha de declarar que dichas medidas de transposición no se adoptaron al concluir el plazo fijado en el dictamen motivado.
(…..)
Declarar que la República de Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2, puntos 19, 20, 26 y 27, 8, apartado 1, 9, apartado 2, 10, apartado 3, y 11, apartado 5, de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, en su versión modificada por la Directiva 2008/32/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2008, de los puntos 1.3, 1.3.4, 1.3.5, 1.4 y 2.4.1 de su anexo V y de la parte A, puntos 7.2 a 7.10, de su anexo VII, así como del artículo 24 de la misma Directiva al no haberlos transpuesto total o correctamente.
Comentario del autor.
La extensísima sentencia del TJUE se limita a ir confirmando cada uno de los incumplimientos de la República de Polonia, por su inadecuada, insuficiente y en algunos casos inexistente transposición de los conceptos, objetivos y obligaciones que se derivan de la Directiva 2000/60/CE, “marco” de aguas.
Documento adjunto: 
