Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 21 de julio de 2016 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Luis Querol Carceller)
Autor: Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: STSJ AS 2394/2016 – ECLI:ES:TSJAS:2016:2394
Temas Clave: Derecho de propiedad; Espacios naturales protegidos; Lugares de importancia comunitaria (LIC); Ordenación de los recursos naturales; Parques Naturales; Zona de especial conservación (ZEC)
Resumen:
La Sala analiza el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Decreto 159/2014, de 29 de diciembre, de la Consejería de Agroganadería y Recursos Autóctonos del Principado de Asturias, por el que se declaran las Zonas Especiales de Conservación Aller-Lena, Caldoveiro, Montovo-La Mesa, Peña Manteca-Genestaza, Peña Ubiña y Valgrande, y se aprueba el Instrumento de Gestión Integrado (IGI) de diversos espacios protegidos de la Montaña Central Asturiana.
La actora, la Parroquia Rural de Páramo, interesa la nulidad de este Decreto, amén de otras peticiones subsidiarias, basándose en diversos motivos a fin de sustentar sus pretensiones. Así, entre otros, se argumenta la pérdida de vigencia del plazo legal para la aprobación del plan de gestión del parque, el incumplimiento del principio de información y participación pública, la falta de claridad en las determinaciones de las limitaciones generales y específicas para las distintas zonas, actividades, espacios y especies protegidas, etc.
De entre los distintos motivos de nulidad, destaca el referente a la ausencia de memoria económica que contemple los costes e instrumentos financieros que puede suponer la aplicación del Decreto impugnado, por cuanto en la memoria económica aportada no se contemplan las partidas destinadas a compensar las diferentes limitaciones que se imponen sobre la propiedad privada y otros derechos.
La Sala estima el recurso contencioso-administrativo, acordando su anulación, precisamente por la omisión de la preceptiva Memoria Económica que debía acompañarlo.
Destacamos los siguientes extractos:
“La exigencia de una memoria económica acerca de los costes e instrumentos financieros que puede suponer la declaración de Zona Especial de Conservación viene impuesta tanto por la normativa que cita la recurrente como por las sentencias del Tribunal Supremo, memoria que se recoge en los folios 18.102 a 18.108 del expediente, pero que estima insuficiente al no existir aprobación de partida presupuestaria alguna para hacer frente a las indemnizaciones y compensaciones que pudieran corresponder a los afectados por la aprobación del Decreto declarando la Zona Especial de Conservación. Memoria que no se entiende cumplida con el denominado “Cuestionario para la valoración de propuestas normativas” (folios 18.113 a 18.116 del expediente) ni con el informe firmado por el Director General de Presupuestos y Sector Público de 23 de diciembre de 2014 (folios 18.122 a 18.124).
[…]
A lo anterior cabe añadir la necesidad de incorporar en el procedimiento para la aprobación de una memoria económica financiera en la elaboración del Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural, acordada en la sentencia de 29 de enero de 2013, que anulaba el Decreto 124/2006, de 14 de diciembre, del Principado de Asturias, por el que se aprobaba el Plan Rector de Uso y Gestión y Plan de Desarrollo Sostenible del Parque Natural de las Fuentes de Narcea, Degaña e Ibias y que derivó en la aprobación de los nuevos Decretos impugnados en los que se declaran determinadas zonas especiales de conservación e Instrumentos de Gestión Integrada, entre ellas, el que es objeto de impugnación en el presente recurso.
No obstante la afirmación que se hace por la Administración del Principado de que no era preciso la elaboración de una Memoria económica financiera previa a la propuesta del Decreto por el que se declaran Zonas Especiales de Conservación, a los folios 18.102 a 18.108 del expediente, se contiene una Memoria económica financiera relativa a la valoración económica del Plan de Desarrollo sostenible del Parque Natural de Las Ubiñas-La Mesa, por un valor total de 32.375.000 €, desglosados en distintos conceptos referidos a actividades de conservación, actividades agrícolas y ganaderas, actividades forestales, actividades industriales, investigación y educación ambiental, patrimonio cultural y etnográfico, uso público y turismo y necesidades municipales que a su vez comprenden diversos apartados.
Sobre la necesidad y contenido de la memoria económica ya se ha pronunciado el Tribunal Supremo en las sentencias dictadas los días 29 y 30 de enero de 2013, en los recursos de casación seguidos ante el mismo con los nºs. 4661 y 4659 de 2009, argumentando en esta última en el Fundamento de Derecho Noveno que recoge en parte el Fundamento Cuarto de la anterior, lo siguiente: “NOVENO.- El motivo quinto, por su parte, aduce la “falta de aprobación de un régimen económico y de compensaciones” con infracción de los artículos 11.2 de la Ley 4/1989 de tanta cita y 62.1.e) y 62.2 de la Ley 30/1992.
El marco jurídico financiero de este tipo de planes lo proporciona el artículo 11 de la indicada Ley 4/1989 cuando dispone que las norma reguladoras de los espacios protegidos “determinarán los instrumentos jurídicos, financieros y materiales que se consideren precisos para cumplir eficazmente los fines perseguidos con su declaración”.
De modo que esta exigencia abarca a los instrumentos financieros que son necesarios para que puedan alcanzarse los fines que el plan persigue. Y la determinación no puede cumplirse con meras invocaciones retóricas o referencias genéricas, que no pongan de manifiesto la certeza de que se cuenta con los medios financieros precisos para la viabilidad de la protección que el plan establece.
A la hora de abordar la suficiencia de esos instrumentos financieros debe hacerse un juicio equilibrado y ponderado que ha de moverse dentro de los siguientes polos extremos. De un lado, deben desterrarse referencias indeterminadas, vagas y, por ello, intrascendentes para establecer si los fines del plan pueden ser cumplidos o la declaración del plan estará abocada a la parálisis completa. Y de otro, no resulta necesario que se haga una determinación exhaustiva y absoluta sobre tales medios financieros, basta con que se permita conocer que los fines de la declaración del plan pueden ser cumplidos con los medios económicos descritos.
Dicho esto, debemos remitirnos a lo señalado en Sentencia de 29 de enero de 2013 (recurso de casación nº 4661/2009) que deliberamos conjuntamente con esta casación, al examinar la memoria económica del mismo plan impugnado en la instancia, tras transcribir diferentes párrafos de sendas memorias económico-financiera, concluimos que “no hay más elementos de juicio que permitan conocer si tales previsiones o partidas, completamente indefinidas e indeterminadas, en las que ninguna contempla las compensaciones por las limitaciones de derechos consolidados que la aprobación del Plan Rector de Uso y Gestión conlleva, permitirán razonablemente cumplir los fines perseguidos con la declaración de espacio natural protegido, sino que, por el contrario, tienen la finalidad de aparentar el cumplimiento del categórico deber de incorporar en el procedimiento de aprobación del Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural el instrumento financiero imprescindible para cumplir eficazmente los fines perseguidos con la declaración del Parque Natural, instrumento al que la Administración autonómica, y ahora recurrida, no confiere más trascendencia que la de un formalismo, pues, ni siquiera, constituye, en contra de lo que indica su representación procesal al oponerse a este motivo de casación, un estudio analítico ni un instrumento que contemple las líneas maestras para las actuaciones e inversiones, al olvidarse, entre otras partidas, de la destinada a compensar las diferentes limitaciones que en el planeamiento aprobado se imponen a derechos ya consolidados, en contra de lo que esta Sala y Sección del Tribunal Supremo ha declarado en sus Sentencias de 27 de abril de 2005 (recursos ordinarios 66, 75, 76 y 78 de 2002), al haber declarado nula la entrada en vigor del Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de los Picos de Europa porque ello requería la previa o simultánea aprobación del régimen económico y de compensaciones del área de influencia, por lo que este quinto motivo de casación también debe prosperar”.
La anterior argumentación nos conduce a estimar el recurso interpuesto por la omisión de la memoria económica sobre los costes e instrumentos financieros previstos para la aplicación del Decreto impugnado puesto que entre las partidas incluidas en la referida memoria no se contempla ninguna destinada a compensar las diferentes limitaciones que se imponen a derechos ya consolidados.
Esta Sala ya se ha pronunciado en el mismo sentido en la sentencia dictada el día 9 de mayo de 2016, en el recurso tramitado ante la misma con el Nº 327/2015, en el sentido de que las posibles limitaciones a derechos consolidados deben de aparecer compensadas en la referida memoria independientemente de su regulación específica de la normativa aplicable, pues en otro caso haría innecesaria la memoria económica en este particular, debiendo consignarse en la referida memoria o, bien que no se ocasionan limitaciones al ejercicio de derechos susceptibles de ser indemnizados o, que los mismos aparecen reconocidos o delimitados por las distintas disposiciones que los regulan”.
Comentario del Autor:
Por segunda vez en pocos meses, el TSJ de Asturias anula un instrumento de gestión de espacios naturales por ausencia (o insuficiencia) de la preceptiva memoria económica que debe acompañar a este tipo de instrumentos, de conformidad con la normativa estatal básica (Ley 42/2007) y autonómica. Así, recuérdese la sentencia del TSJ de Asturias de 9 de mayo de 2016 ya comentada en esta misma REVISTA recientemente, a cuyo Comentario del Autor remito.
En este sentido, vuelve a destacarse la importancia de las memorias económicas que suelen exigirse como parte sustancial de los instrumentos de gestión de los espacios naturales, y que deben prever las probables indemnizaciones que deberán efectuarse a los propietarios afectados por las “limitaciones” que conlleve su aprobación.
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