Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Cuarta), de 28 de julio, de 2016, asunto C-147/15, por la que se resuelve la cuestión prejudicial planteada por Italia en relación con la Directiva 2006/21/CE, sobre la gestión de los residuos de industrias extractivas y por la que se modifica la Directiva 2004/35/CE
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, asunto C-147/15
Temas clave: Residuos, actividades extractivas, relleno de huecos mineros, valorización, eliminación
Resumen:
La cuestión prejudicial se presenta en el marco de un litigio entre la ciudad de Bari (Italia) anteriormente Provincia di Bari, y Edilizia Mastrodonato Srl, en relación con el régimen de autorización al que debería estar sujeta la actividad de rellenado de una cantera clausurada.
Edilizia Mastrodonato presentó una solicitud de ampliación de una cantera junto con un plan de restauración medioambiental en el que se preveía el rellenado de las zonas anteriormente explotadas con 1.200.000 metros cúbicos de residuos distintos de los residuos de extracción. El Servicio Regional de Actividades Extractivas autorizó la ampliación de la cantera, comunicando el solicitante el inicio de las actividades, de conformidad con el procedimiento simplificado aplicable a las operaciones de valorización de los residuos, procedimiento que la Administración entiende no aplicable al proyecto de rellenado dado que esta operación constituía en realidad un proyecto de eliminación, mediante vertido, de residuos especiales inertes al que debía aplicarse un procedimiento normal de autorización. La Administración italiana entiende (provincia de Bari) que solamente cuando el rellenado se efectúe mediante residuos de extracción constituirá un supuesto distinto de la eliminación de residuos, y podrá aplicársele, por tanto, el procedimiento simplificado regulado en el Derecho italiano.
La cuestión llega al Consejo de Estado italiano que plantea la correspondiente cuestión prejudicial, sobre si el artículo 10, apartado 2, de la directiva 2006/21 debe interpretarse en el sentido de que tiene por efecto hacer aplicables los preceptos de la Directiva 1999/31 a la operación de rellenado de una cantera mediante residuos que no sean de extracción cuando esa operación constituya una valorización de tales residuos.
Destacamos los siguientes extractos:
- El artículo 10 de la referida Directiva lleva por título «Huecos de excavación». Su apartado 1 impone a los Estados miembros la obligación de garantizar que la entidad explotadora tomará ciertas medidas siempre que rellene, con fines de rehabilitación y construcción, huecos de excavación con residuos de extracción. El apartado 2 del mismo artículo dispone, en cambio, que la Directiva 1999/31 «seguirá aplicándose a los residuos que no sean de extracción utilizados como relleno en los huecos de excavación».
- (…), teniendo en cuenta que la razón de ser de la Directiva 2006/21 no es otra que regular la gestión de los residuos procedentes de las industrias extractivas, la interpretación de su artículo 10, apartado 2, no puede conducir a extender implícitamente el ámbito de aplicación de la Directiva 1999/31, que aparece definido con toda claridad en el artículo 3, apartado 1, de ésta.
- De lo anterior se infiere que los residuos que no sean de extracción sólo pueden estar comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 1999/31 en caso de ser depositados para su eliminación, y no cuando sean objeto de una valorización. Tal es la interpretación que debe darse al artículo 3, apartado 2, segundo guion, de la antedicha Directiva, que excluye de su ámbito de aplicación la utilización de residuos inertes adecuados en obras de restauración/acondicionamiento y colmatación, o con fines de construcción, en vertederos.
- Por lo tanto, el artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2006/21 debe interpretarse en el sentido de que no tiene por efecto hacer aplicables los preceptos de la Directiva 1999/31 a la operación de rellenado de una cantera mediante residuos que no sean de extracción cuando esa operación constituya una operación no de eliminación, sino de valorización de tales residuos.
- Para dar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente, procede también determinar las circunstancias en las que la operación de rellenado de una cantera mediante residuos que no sean de extracción puede considerarse una operación de valorización.
- (…) la mencionada definición coincide con la desarrollada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual la característica esencial de una operación de valorización de residuos reside en el hecho de que su finalidad principal es que los residuos puedan cumplir una función útil, sustituyendo el uso de otros materiales que hubieran debido emplearse para desempeñar este cometido, lo que permite preservar los recursos naturales (sentencia de 27 de febrero de 2002, ASA, C‑6/00, EU:C:2002:121, apartado 69).
- Se deduce de lo anterior que el objetivo principal de una operación de valorización debe ser el ahorro de recursos naturales. Por el contrario, si es solamente un efecto secundario de una operación cuya finalidad principal es la eliminación de residuos, tal ahorro de materias primas no basta para poner en entredicho la calificación de esta operación como operación de eliminación (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de febrero de 2003, Comisión/Luxemburgo, C‑458/00, EU:C:2003:94, apartado 43).
- (…) cualquier operación de tratamiento de residuos debe poder clasificarse como «eliminación» o como «valorización», y, como se deduce del artículo 3, punto 19, de la Directiva 2008/98, una misma operación no puede calificarse simultáneamente de «eliminación» y de «valorización». En estas circunstancias, cuando una operación de tratamiento de residuos, como ocurre en el asunto de autos, no puede encuadrarse exclusivamente en una de las operaciones o categorías de operaciones mencionadas en los anexos I y II de dicha Directiva, teniendo en cuenta únicamente el tenor literal de las operaciones de que se trata, la clasificación debe efectuarse caso por caso, a la luz de los objetivos de la referida Directiva y de las definiciones que contiene.
- Al órgano jurisdiccional remitente le corresponde apreciar, a la vista de todas las circunstancias pertinentes del asunto principal y teniendo en cuenta el objetivo de protección del medio ambiente perseguido por la Directiva 2008/98, si lo que se pretende principalmente en la operación de rellenado de la cantera objeto de la controversia en el referido asunto principal es valorizar los residuos, que no sean de extracción, que van a ser utilizados en esa operación de rellenado.
- Tal podría ser el caso cuando, por un lado, resultara probado que el rellenado de la mencionada cantera se habría realizado aunque no se hubiera dispuesto de esos residuos y hubiera sido necesario, por tanto, utilizar otros materiales (véase, por analogía, la sentencia de 27 de febrero de 2002, ASA, C‑6/00, EU:C:2002:121, apartado 69).
- En ese contexto, el órgano jurisdiccional remitente debe examinar en qué condiciones se lleva a cabo la operación de rellenado, para poder apreciar si se habría realizado también de no haberse dispuesto de residuos que no sean de extracción. Así, por ejemplo, el hecho de que el explotador de la cantera objeto de la controversia en el asunto principal adquiera residuos contra pago al productor o poseedor de éstos puede constituir un indicio de que se trata de una operación cuyo objetivo principal es la valorización de dichos residuos (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de febrero de 2003, Comisión/Luxemburgo, C‑458/00, EU:C:2003:94, apartado 44).
- En cuanto al carácter adecuado de la utilización de residuos que no sean de extracción para el rellenado de la cantera objeto de la controversia en el asunto principal, del artículo 3, apartados 1 y 2, guiones segundo, tercero y cuarto, de la Directiva 1999/31 resulta que ni los residuos no inertes ni los peligrosos son adecuados en obras de restauración/acondicionamiento y colmatación, o con fines de construcción, en vertederos. De este modo, la utilización de residuos no inertes o peligrosos para dichos fines no puede asimilarse a una valorización, y estará comprendida, por tanto, en el ámbito de aplicación de la antedicha Directiva.
- La utilización de residuos no adecuados para rellenar los huecos de excavación de una cantera entrañaría perjuicios para el medio ambiente considerablemente mayores que los que se originarían si la operación de rellenado fuera realizada mediante otros materiales.
- A este respecto, de la respuesta del órgano jurisdiccional remitente a la petición de aclaraciones que formuló el Tribunal de Justicia se deduce que los residuos controvertidos en el asunto principal son de muy diferentes clases, y que, probablemente, hay entre ellos residuos no inertes e, incluso, peligrosos, los cuales, como se ha hecho constar en el apartado 47 anterior, no son adecuados para el rellenado de una cantera.
- (…) el artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2006/21 debe interpretarse en el sentido de que no tiene por efecto hacer aplicables los preceptos de la Directiva 1999/31 a la operación de rellenado de una cantera mediante residuos que no sean de extracción cuando esa operación constituya una valorización de tales residuos, extremo que corresponderá verificar al órgano jurisdiccional remitente.
Comentario del autor:
El TJUE, señala a las claras que el relleno de huecos mineros con otros residuos diferentes de la actividad extractiva puede ser considerada como operación de valorización siempre y cuando sean adecuados tales residuos y se pretenda un fin útil además del ahorro de recursos. Por ello, la Directiva 2006/21 de residuos mineros no tiene por efecto hacer aplicables los preceptos de la Directiva 1999/31 a la operación de rellenado de una cantera mediante residuos que no sean de extracción cuando esa operación constituya una valorización de tales residuos, si bien tal extremo que corresponderá verificarlo al órgano jurisdiccional remitente, a la vista de los hechos.
En este caso, el TJUE deja claro que la operación autorizada no es de valorización sino de eliminación, no ya porque los residuos no procedan de la propia actividad extractiva sino porque como señala, los residuos controvertidos en el asunto principal son de muy diferentes clases, y que, probablemente, hay entre ellos residuos no inertes e, incluso, peligrosos, los cuales, no son adecuados para el rellenado de una cantera.
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