Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 8 de febrero de 2016 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3, Ponente: Cristina Pérez-Piaya Moreno)
Autor: Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ AND 2393/2016 – ECLI:ES:TSJAND:2016:2393
Temas Clave: Clasificación de suelos; Dominio público; Montes; Planeamiento urbanístico; Procedimiento administrativo; Urbanismo
Resumen:
La Sala examina el recurso contencioso-administrativo interpuesto por un particular contra la Resolución de la Comisión Provincial de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Granada por la que se aprueba definitivamente la modificación de las Normas Subsidiarias del Ayuntamiento de Loja (Granada), a través de la cual se clasifican como suelo urbano los terrenos necesarios para materializar como dotación pública de transporte y comunicaciones el apeadero de autobuses (con una superficie de 6.200 metros cuadrados).
Los suelos afectados en esta modificación urbanística, estaban catalogados como monte público, lo cual, al margen de otras causas, sustenta el motivo fundamental argüido por el recurrente para solicitar la nulidad de dicha modificación. Y es que, de conformidad con el artículo 16 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, dos son las posibilidades para la exclusión de una porción de monte del catálogo. Así:
-El apartado 4 lo permite cuando haya perdido las características por el que fue catalogado. Amparando la exclusión parcial o permuta de una parte no significativa de un monte catalogado, siempre que suponga una mejor definición de la superficie del monte o una mejora para su gestión y conservación.
-Por su parte, el apartado 5, con carácter excepcional, autoriza la exclusión o permuta de una parte de un monte catalogado por causa de interés público prevalente.
Tales exclusiones, no obstante, exigen de un procedimiento administrativo que se culmina con la aprobación de la descatalogación por parte de la Comunidad Autónoma previo Informe del órgano forestal. En el supuesto que nos ocupa, dicho procedimiento no se había llevado a cabo.
Así, el TSJ de Andalucía acaba estimando en su pronunciamiento el recurso, anulando la modificación de las normas subsidiarias, sin que quepa aceptar que el planeamiento urbanístico pueda proceder a la descatalogación de monte público, ni siquiera aunque el fin de esta descatalogación sea el de afectar esa porción de monte a un fin dotacional público.
Destacamos los siguientes extractos:
“Partiendo de la inclusión de la parcela en el antedicho Catálogo de Montes de Utilidad Pública, ha de estarse a lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, para encontrar las causas que determinan la exclusión de un monte de este catálogo. Dispone su apartado 4 que “La exclusión de un monte del Catálogo de Montes de Utilidad Pública sólo procederá cuando haya perdido las características por las que fue catalogado y se regulará por el procedimiento descrito en el apartado anterior. La exclusión parcial o permuta de una parte no significativa de un monte catalogado podrá ser autorizada por acuerdo del máximo órgano de gobierno de cada comunidad autónoma, a propuesta de su órgano forestal, siempre que suponga una mejor definición de la superficie del monte o una mejora para su gestión y conservación.” Seguidamente, el apartado 5 establece que “Con carácter excepcional, por acuerdo del máximo órgano de gobierno de cada comunidad autónoma, previo informe de su órgano forestal y, en su caso, de la entidad titular, se podrá autorizar la exclusión o permuta de una parte de un monte catalogado por causa de interés público prevalente.”
Del precepto que acabamos de transcribir se desprende que dos son los requisitos que han de darse, alternativamente, para que proceda la descatalogación: que “haya perdido las características por las que fue catalogado” o que se trate de una parte de monte “no significativa” y “suponga una mejor definición de la superficie del monte o una mejora para su gestión y conservación”.
Habida cuenta del contenido del informe técnico emitido por la Delegación provincial de Medio Ambiente antes citado, de 20 de noviembre de 2006, la primera causa de exclusión debe descartarse en este caso, pues no se han perdido las características y el carácter forestal que motivaron la declaración como monte de Utilidad Pública ni se ha acordado por el órgano competente la autorización de tal exclusión.
Queda por tanto únicamente la posibilidad de que estemos ante una exclusión parcial de una parte no significativa de un monte catalogado, que podría haber sido autorizada por acuerdo del máximo órgano de gobierno de la comunidad autónoma, a propuesta de su órgano forestal, siempre que supusiera una mejor definición de la superficie del monte o una mejora para su gestión y conservación, situación que obviamente no ha concurrido, y la de que con carácter excepcional, por acuerdo también del máximo órgano de gobierno de la comunidad autónoma, previo informe de su órgano forestal y, en su caso, de la entidad titular, se autorice la exclusión o permuta de una parte de un monte catalogado por causa de interés público prevalente. Tampoco este último supuesto concurre en este caso.
[…]
Para desarrollar este sector debió haberse solicitado la descatalogación de la porción afecta, lo que hubiera implicado la autorización de la exclusión de la parcela como parte poco significativa del monte previo informe del órgano forestal.
Sin embargo, no se ha emitido informe favorable de la administración forestal para la descatalogación parcial del monte público, e incluso en el emitido durante la tramitación de evaluación de impacto, para la evaluación de las afecciones que pudiera tener la modificación de la N.N.S.S., no se tuvo en cuenta la circunstancia de que el emplazamiento para el apeadero estaba incluido en monte público. Respecto del procedimiento, tan sólo consta que desde el Ayuntamiento de solicitó informe a la Delegación Provincial de Medio Ambiente sobre el procedimiento a seguir para la descatalogación y desafectación del terreno como monte público, sin que se haya llegado a instruir el mismo.
Así, no resulta admisible que se haya procedido a modificar las Normas Urbanísticas Municipales (Normas Subsidiarias) y por mor de esta modificación se haya cambiado la clasificación de un suelo que formaba parte de un monte de utilidad pública, con una superficie de 6.200 m², el cual se encontraba clasificado como no urbanizable de especial protección en virtud de lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 2/92 forestal de Andalucía, pasando a clasificarlo directamente como suelo urbano para materializar como dotación pública de transporte y comunicaciones el apeadero de autobuses.
La ausencia de instrucción del correspondiente procedimiento para la exclusión del terreno del catálogo, así como la total falta de mención de motivos que pudieran haber justificado dicha medida, tales como que mejor la definición de la superficie del monte o que se consiga una mejora para su gestión y conservación, así como la falta de ponderación del interés general frente a las causas de utilidad pública que justificaron la inclusión del monte en el catálogo, que hubiera requerido informe del órgano forestal, hace que no pueda entenderse que se ha producido la descatalogación de la parcela, y desde luego no puede admitirse que la clasificación del suelo realizada en esta innovación en el instrumento de planeamiento se constituya en causa justificada para plantear su descatalogación, que en todo caso debería ser anterior a la innovación”.
Comentario del Autor:
Si bien los instrumentos de planificación urbanística que tienen un carácter integral (sea plan general o normas subsidiarias o denominación equivalente para localidades de escasa entidad poblacional) deben clasificar todo el suelo de un determinado municipio, dicha clasificación, sobre todo en lo concerniente al suelo no urbanizable, está fuertemente condicionada por la legislación sectorial.
Este es el supuesto analizado por la sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del TSJ de Andalucía objeto de comentario, en la que se vislumbra claramente la supremacía de la legislación, en este caso forestal, sobre la urbanística, de tal manera que en la redacción del plan debe tenerse en cuenta que todo el suelo catalogado como monte público se convierte en suelo no urbanizable especial automáticamente, y ante cualquier uso urbanístico que pretenda otorgarse vía planeamiento, debe efectuarse la previa descatalogación, mediante la tramitación del oportuno expediente administrativo recogido en la legislación de montes. En definitiva, el planeamiento urbanístico es inhábil a fin de alterar la clasificación como suelo no urbanizable, cuando esta clasificación viene predeterminada por la legislación sectorial (montes, aguas, costas, espacios naturales, etc.).
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