Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Primera) de 4 de mayo de 2016, asunto C-346/14, que desestima recurso por incumplimiento de la Directiva marco del agua contra Austria por la autorización de una central hidroeléctrica en el río Schwarze Sulm
Autora: Inmaculada Revuelta Pérez, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Valencia
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Asunto C-346/14, ECLI:EU:C:2016:322
Temas Clave: Protección de las aguas; deterioro del estado de las aguas; excepciones; proyectos; interés público superior; energías renovables; ponderación de intereses
Resumen:
La Comisión sostenía que la decisión autorizatoria de la central hidroeléctrica infringió la Directiva marco del agua (art. 4, apartados 1 y 7), que prohíbe el deterioro de todas las masas de agua superficial y no podía ampararse en la excepción del interés público superior pero el Tribunal de Justicia considera el recurso infundado.
La Sentencia se centra, en primer lugar, en el efecto ambiental de la Central en el río afectado aunque este no era el punto controvertido ya que las autoridades austríacas reconocieron que 8 km del mismo se verían afectados por su construcción y lo que se cuestionaba era su cobertura en el régimen de excepciones de la Directiva 2000/60. El Tribunal, aun así, recuerda su jurisprudencia sobre el art. 4, esto es, la “obligación” que impone a los Estados de evitar el deterioro de las masas de agua superficial, incluidos proyectos específicos, que se acompaña de un régimen de excepciones; sobre el concepto de “deterioro del estado de una masa de agua superficial”, que consiste, como regla general, en el descenso del estado de, al menos, uno de los indicadores de calidad del anexo V a la clase inferior, aunque no afecte a la masa de agua superficial en su conjunto salvo si dicho indicador figura ya en la clase más baja, en que basta con cualquier descenso del mismo.
El Tribunal fiscaliza, a continuación, la cobertura de la autorización en la excepción del interés público superior alegada (en este caso, la generación de energía renovable), tras recordar los parámetros de control aplicables a estos proyectos: 1º) Adopción de todas las medidas posibles para paliar sus efectos adversos en las aguas afectadas; 2º) Motivación y justificación de las razones; 3º) Existencia de un interés público superior (mayor beneficio para la salud, la seguridad humana o el desarrollo sostenible de la ejecución que la tutela de las aguas); y, 4º) Imposibilidad de alcanzar los objetivos, en términos de viabilidad técnica o costes desproporcionados, por otros medios que supongan una mejor opción ambiental.
La decisión, según constata la Sentencia, exponía detalladamente las razones del proyecto, su incidencia ambiental y sus ventajas; en segundo lugar, la finalidad de producir energías renovables podía considerarse un interés público superior, habida cuenta que los Estados disponen de margen de apreciación en este punto pues la Directiva marco del agua no pretende una armonización total y el fomento de las energías renovables (art. 194 TFUE) se justifica por su contribución a la protección ambiental y al cumplimiento del Convenio sobre el cambio climático; en tercer lugar, las autoridades ponderaron los beneficios esperados del proyecto con el deterioro que supondría en las aguas teniendo en cuenta un estudio científico detallado ; y, por último, se adoptaron medidas para compensar su impacto en las migraciones de peces.
La Sentencia considera, en suma, que la decisión no infringió la Directiva en la medida en que las autoridades analizaron el conjunto del proyecto, incluido sus efectos a la luz de la Directiva 2000/60 y, ponderando sus ventajas e inconvenientes teniendo en cuenta la elevada calidad ecológica de las aguas afectadas, estimaron que los intereses públicos inherentes al mismo superaban los perjuicios causados a las aguas. y no se limitaron a invocar en abstracto el interés público superior que representa la producción de energía renovable sino que se apoyaron en un análisis científico detallado y específico del proyecto para llegar a la conclusión de que concurrían las condiciones de una excepción a la prohibición de deterioro.
Destacamos los siguientes extractos:
“ (…) 52. Para enjuiciar el presente recurso es preciso por tanto apreciar si el proyecto discutido puede originar un deterioro del estado de la masa de agua superficial del río Schwarze Sulm, y en caso afirmativo determinar si ese deterioro puede estar comprendido en la excepción a la prohibición de deterioro prevista en el artículo 4, apartado 7, de la Directiva 2000/60.
– Sobre el deterioro del río Schwarze Sulm
53. Es oportuno señalar que el considerando 25 de la Directiva 2000/60 expone que deben fijarse objetivos medioambientales para garantizar el buen estado de las aguas superficiales y subterráneas en toda la Unión Europea y evitar el deterioro del estado de las aguas a nivel de la Unión. Además, del texto del artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), de esa Directiva, que dispone que «los Estados miembros habrán de aplicar las medidas necesarias para prevenir el deterioro del estado de todas las masas de agua superficial», se deduce que la adopción de esas medidas por los Estados miembros es obligatoria. Debe entenderse que la autorización de un proyecto determinado, como el que es objeto de la resolución de 2007, constituye una aplicación de tales medidas (véase en ese sentido la sentencia de 1 de julio 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, apartados 31, 32 y 35).
54. De esa forma, el Tribunal de Justicia ha juzgado que el artículo 4, apartado 1, letra a), de la Directiva 2000/60 no se limita a enunciar con una formulación programática meros objetivos de planificación de gestión, sino que tiene efectos obligatorios, una vez determinado el estado ecológico de la masa de agua de que se trate, en cada etapa del procedimiento prescrito por esa Directiva (sentencia de 1 de julio de 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, apartado 43).
55. En ese sentido el régimen de excepciones previsto en el artículo 4, apartado 7, de esa Directiva constituye un factor que refuerza la interpretación según la cual la prevención del deterioro del estado de las masas de agua tiene carácter obligatorio (véase en ese sentido la sentencia de 1 de julio de 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, apartado 44).
56. Además, se ha de señalar que la estructura de las categorías de excepciones previstas por esa disposición permite considerar que el artículo 4 de la referida Directiva no contiene sólo obligaciones de principio, sino que se refiere también a proyectos concretos. En efecto, los motivos de excepción se aplican, en particular, cuando el incumplimiento de los objetivos de ese artículo 4 se deba a nuevas modificaciones de las características físicas de una masa de agua superficial, de las que resulten efectos negativos, o a nuevas actividades humanas de desarrollo sostenible. Pues bien, así puede ocurrir a raíz de nuevas autorizaciones de proyectos. En efecto, es imposible concebir de manera separada un proyecto y la aplicación de los planes hidrológicos (véase en ese sentido la sentencia de 1 de julio de 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, apartado 47).
57. Por tanto, esos proyectos específicos están sujetos a la obligación de prevenir el deterioro del estado de las masas de agua establecida por el artículo 4 de la Directiva 2000/60.
58. Ese estado se determina según índices de calidad ecológica, repartidos para cada categoría de agua superficial en cinco clases mediante un valor límite de los elementos de calidad biológica que indica la separación entre las distintas clases, que son: «muy bueno», «bueno», «aceptable», «deficiente» y «malo» (sentencia de 1 de julio de 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, apartado 57).
59. En ese sentido el Tribunal de Justicia ha precisado que debe considerarse que existe deterioro del estado de una masa de agua superficial, al que se refiere el artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), de la Directiva 2000/60, cuando el estado de al menos uno de los indicadores de calidad conforme al anexo V de dicha Directiva descienda a la clase inferior, aun cuando ese descenso no dé lugar a que baje a una clase inferior la masa de agua superficial en su conjunto. Sin embargo, si el indicador de calidad afectado conforme a ese anexo V figura ya en la clase más baja, cualquier descenso de dicho indicador constituye un deterioro del estado de una masa de agua superficial (sentencia de 1 de julio de 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, apartado 69).
60. En este asunto, de los autos obrantes ante el Tribunal de Justicia resulta que las obras necesarias para la construcción de la central hidroeléctrica objeto del proyecto discutido afectarán al curso del río Schwarze Sulm en una longitud de 8 km. Para determinar el estado ecológico de ese río, previsto en la Directiva 2000/60, un informe pericial elaborado por el Institut für Bodenkultur Wien (Instituto de agronomía de Viena, Austria) en 2006 concluyó que la masa de agua de ese río se encontraba en un estado «excelente» y que el proyecto de construcción de esa central hidroeléctrica debía ser rechazado a causa del deterioro del estado de la masa de agua superficial que generaría. La clasificación del estado de la masa de agua superficial del río Schwarze Sulm como «excelente» se fundaba en el resultado final de planificaciones extendidas en un período determinado que llevaron a la elaboración del plan de 2009, conforme al artículo 13 de la Directiva 2000/60.
61. Por otro lado, en su respuesta al primer requerimiento, la República de Austria no refutó el hecho de que la ejecución del proyecto discutido originaría un deterioro del estado de la masa de agua superficial del río Schwarze Sulm, sino que invocó la excepción a la prohibición de deterioro prevista en el artículo 4, apartado 7, letra c), de la Directiva 2000/60, alegando que un interés público superior exigía recurrir en mayor grado a las fuentes de energía renovable, como la energía hidroeléctrica.
62. Por último, según indica la República de Austria en el punto 20 de su escrito de contestación, en la resolución de 2007, página 192 y siguientes, el propio gobernador de Estiria reconoció que el proyecto generaba una «degradación al menos parcial del agua superficial», que el «mantenimiento de un “excelente nivel” en el sector parcial afectado OK 8026600» era de interés público, y que «[en] la masa de agua “superior” OK 8026600, en un sector de unos 8 km, uno de los estados mencionados en el artículo 30 bis de la Ley del agua está afectado por un descenso de un escalón, de “muy bien” a “bien”».
63. Siendo así, se manifiesta que el proyecto discutido puede generar un deterioro del estado de la masa de agua superficial del río Schwarze Sulm evaluado por la resolución de 2007.
– Sobre la excepción a la prohibición de deterioro prevista por el artículo 4, apartado 7, de la Directiva 2000/60
64. Se ha de recordar que, sin perjuicio de que se conceda una excepción, debe evitarse cualquier deterioro del estado de una masa de agua superficial. La obligación de prevenir ese deterioro sigue siendo vinculante por tanto en cada una de las etapas de aplicación de la Directiva 2000/60 y es aplicable a cualquier tipo y a cualquier estado de masa de agua superficial para el que se haya adoptado un plan hidrológico. Por consiguiente, el Estado miembro interesado está obligado a denegar la autorización de un proyecto cuando éste pueda deteriorar el estado de la masa de agua afectada o comprometer el logro de un buen estado de las masas de agua superficiales, salvo que se aprecie que dicho proyecto puede acogerse a una excepción en virtud del artículo 4, apartado 7, de esa Directiva (véase en ese sentido la sentencia de 1 de julio de 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, apartado 50).
65. De esa forma, el Tribunal de Justicia ha juzgado que, cuando un proyecto pueda causar efectos negativos para el agua como los enunciados en el artículo 4, apartado 7, de esa Directiva, puede ser autorizado, cuando menos si concurren las condiciones previstas en el artículo 4, apartado 7, puntos a) a d), de la misma Directiva (sentencia de 11 de septiembre de 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias y otros, C‑43/10, EU:C:2012:560, apartados 67 y 69).
66. Para apreciar si la resolución de 2007 se adoptó respetando las exigencias previstas en el artículo 4, apartado 7, de la Directiva 2000/60, es preciso determinar, en primer lugar, si se han adoptado todas las medidas factibles para paliar los efectos adversos del proyecto discutido en el estado de la masa de agua afectada, en segundo lugar, si las razones que dan origen a ese proyecto han sido expresamente manifestadas y motivadas, en tercer lugar, si ese proyecto responde a un interés público superior y/o si los beneficios para el medio ambiente y la sociedad ligados al logro de los objetivos previstos en el artículo 4, apartado 1, de esa Directiva son inferiores a los beneficios para la salud humana, el mantenimiento de la seguridad humana o el desarrollo sostenible derivados de la ejecución de ese proyecto y, en cuarto lugar, si los objetivos beneficiosos perseguidos por ese proyecto no podían conseguirse, por razones de viabilidad técnica o de costes desproporcionados, por otros medios que constituyeran una opción medioambiental significativamente mejor (véase en ese sentido la sentencia de 11 de septiembre de 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias y otros, C‑43/10, EU:C:2012:560, apartado 67).
67. Para mantener que el proyecto discutido se ajusta a las exigencias previstas en el artículo 4, apartado 7, de la Directiva 2000/60, la República de Austria expone que la construcción de una central hidroeléctrica en el río Schwarze Sulm tiene como objetivo el desarrollo de las energías renovables. Sin embargo, la Comisión afirma que la República de Austria se ha limitado con ese argumento a alegar que la producción de energías renovables responde en términos generales a un interés público superior, sin especificar si el proyecto en cuestión se debía beneficiar de la excepción al principio de la prohibición del deterioro.
68. En ese sentido es preciso observar de entrada que, en contra de lo alegado por la Comisión, la segunda de las condiciones expuestas en el apartado 66 de esta sentencia se cumple claramente en este asunto ya que la resolución de 2007 expone detalladamente las razones del proyecto discutido, su incidencia en el medio ambiente y las ventajas alegadas del proyecto.
69. Hay que destacar a continuación que la construcción de una central hidroeléctrica que es objeto del proyecto discutido puede responder ciertamente a un interés público superior.
70 Debe reconocerse un cierto margen de apreciación a los Estados miembros para determinar si un proyecto específico presenta ese interés. En efecto, la Directiva 2000/60, adoptada con fundamento en el artículo 175 CE, apartado 1 (actualmente artículo 192 TFUE, apartado 1), establece principios comunes y un marco global de acción para la protección de las aguas y garantiza la coordinación, integración y, a más largo plazo, el desarrollo de los principios generales y de las estructuras que permitan la protección y la utilización ecológicamente viable del agua en la Unión. Esos principios y ese marco deben ser desarrollados con posterioridad por los Estados miembros mediante la adopción de medidas específicas Así pues, esa Directiva no pretende una armonización total de la normativa de los Estados miembros en el ámbito del agua (sentencias de 30 de noviembre de 2006, Comisión/Luxemburgo, C‑32/05, EU:C:2006:749, apartado 41; de 11 de septiembre de 2014, Comisión/Alemania, C‑525/12, EU:C:2014:2202, apartado 50, y de 1 de julio de 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, apartado 34).
71. Pues bien, dentro de ese margen de apreciación la República de Austria podía considerar fundadamente que el proyecto discutido, que trataba de promover la producción de energías renovables, como la energía hidroeléctrica, presentaba un interés público superior.
72 En efecto, el artículo 194 TFUE establece en su apartado 1 que, en el marco del establecimiento o del funcionamiento del mercado interior y atendiendo a la necesidad de preservar y mejorar el medio ambiente, la política energética de la Unión tendrá por objetivo, con un espíritu de solidaridad entre los Estados miembros, asegurar el funcionamiento del mercado de la energía, garantizar la seguridad del abastecimiento energético en la Unión, fomentar la eficiencia energética y el ahorro energético así como el desarrollo de energías nuevas y renovables, y fomentar la interconexión de las redes energéticas (sentencia de 6 de septiembre de 2012, Parlamento/Consejo, C‑490/10, EU:C:2012:525, apartado 65).
73. Además, el fomento de las fuentes de energía renovables, que es un objetivo prioritario para la Unión, se justifica considerando, especialmente, el hecho de que la explotación de dichas fuentes de energía contribuye a la protección del medio ambiente y al desarrollo sostenible y que puede contribuir así a la seguridad y a la diversificación del abastecimiento energético y a acelerar la consecución de los objetivos del protocolo de Kioto, anexo a la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático (sentencia de 26 de septiembre de 2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, apartado 56).
74. Por último, se debe destacar que en este caso las autoridades nacionales ponderaron los beneficios esperados del proyecto discutido con el deterioro de la masa de agua superficial del río Schwarze Sulm que derivaría de él. Basándose en esa ponderación podían considerar que ese proyecto generaría un beneficio para el desarrollo sostenible, que se habían tomado todas las medidas factibles para atenuar la incidencia negativa de ese proyecto en el estado de esa masa de agua superficial, y que por razones de viabilidad técnica o de costes desproporcionados los objetivos perseguidos por ese mismo proyecto no se podían alcanzar por otros medios que constituyeran una opción medioambiental significativamente mejor.
80. Así pues, en contra de lo afirmado por la Comisión, el gobernador de Estiria analizó el conjunto del proyecto, incluido su impacto directo e indirecto en los objetivos de la Directiva 2000/60, y ponderó sus ventajas con sus incidencias negativas en el estado de la masa de agua superficial del río Schwarze Sulm. En ese análisis tuvo en cuenta el hecho de que ese río tenía una gran calidad ecológica pero estimó que, atendiendo a las diversas ventajas esperadas del proyecto, los intereses públicos inherentes a éste eran muy superiores a los perjuicios causados al objetivo de no deterioro perseguido por esa Directiva. No se limitó por tanto a invocar en abstracto el interés público superior que representa la producción de energía renovable sino que se apoyó en un análisis científico detallado y específico de ese proyecto para llegar a la conclusión de que concurrían las condiciones de una excepción a la prohibición de deterioro.
81. De cuanto precede se sigue que el gobernador de Estiria, que se pronunció basándose en un estudio del Instituto apto para aportarle una información pertinente sobre las consecuencias del proyecto discutido, tuvo en cuenta todas las condiciones previstas en el artículo 4, apartado 7, de la Directiva 2000/60 y podía apreciar válidamente que éstas se cumplían.
82. Para impugnar el fondo de esa apreciación del gobernador de Estiria, la Comisión afirma, en particular, que la energía hidroeléctrica sólo es una de las diversas fuentes de energías renovables y que la energía producida por la central hidroeléctrica objeto del proyecto discutido no tendría más que una incidencia marginal en el aprovisionamiento de electricidad a nivel regional y nacional. No obstante, en defecto de alegaciones específicas de la Comisión, que permitieran, por ejemplo, apreciar en qué fuera incompleto o erróneo el estudio mencionado en el apartado 75 de esta sentencia, cuyas conclusiones se recogieron en la resolución de 2007, a causa de un análisis acaso insuficiente del impacto ecológico de ese proyecto en el estado de la masa de agua superficial del río Schwarze Sulm, o de la falta de fiabilidad que viciara a las previsiones de producción hidroeléctrica, y en defecto de factores de comparación que permitieran calificar la producción eléctrica proyectada como escasa en relación con la dimensión del proyecto, hay que constatar que la Comisión no ha demostrado el incumplimiento alegado.
83. De todo lo antes expuesto resulta que debe desestimarse por infundado el recurso de la Comisión “(…).
Comentario de la Autora:
Esta Sentencia pone de manifiesto que la Directiva 2000/60 reconoce a los Estados un cierto margen de apreciación para autorizar, excepcionalmente, proyectos que pueden afectar al estado de las aguas superficiales basados en la presencia de un interés público superior, como la producción de energía renovable, pero tiene que haberse justificado que la decisión se basó en una adecuada ponderación de los intereses en juego, basada en estudios científicos detallados que hayan analizado debidamente el impacto en las aguas, no siendo admisibles invocaciones en abstracto de la concurrencia de tal interés. Merece destacarse las consideraciones que contiene sobre el fomento de la energía renovable, en tanto que objetivo prioritario para la Unión, como interés público superior.
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