Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de marzo de 2016 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª, Ponente: Eduardo Calvo Rojas)
Autora: Dra. Aitana de la Varga Pastor, Profesora de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili (acreditada a contratada doctora por ANECA) e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STS 1270/2016 – ECLI:ES:TS:2016:1270
Temas Clave: Almacenamiento de gas; planta de recepción, almacenamiento, y regasificación de gas natural licuado; autorización administrativa previa; planeamiento urbanístico
Resumen:
La Plataforma de Vecinos O’cruceiro de Mehá interpuso recurso de casación contra la sentencia de la Sección 8a de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 12 de noviembre de 2012 (recurso 35/2004 ) en la que se desestima el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la referida Plataforma, junto con otras dos entidades que no son parte en el recurso de casación, contra la desestimación -primero presunta y luego expresa, por resolución del Subsecretario de Economía de 6 de noviembre de 2003- del recurso de alzada dirigido contra resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas de 3 de junio de 2002 que otorga a Regasificadora del Noroeste Sociedad Anónima (Reganosa), autorización administrativa previa para la instalación de planta de recepción, almacenamiento y regasificación de Gas Natural Licuado en Mugardos.
La recurrente alega tres motivos de casación. En el motivo primero se alega la infracción del artículo 67.1 de la Ley 34/1998, del Sector de Hidrocarburos , insistiendo la recurrente en el alegato ya formulado en el proceso de instancia de falta de adecuación de las instalaciones proyectadas a las condiciones técnicas y de seguridad establecidas en el Real Decreto 2414/1961, el Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio, la Directiva 96/82/CE del Consejo de 9 de diciembre de 1996, relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, y la norma UNE 1532; invocando también la recurrente la sentencia del TJUE de 15 de septiembre de 2011 para señalar que no es posible un cumplimiento a posteriori de la normativa, una vez que la planta está autorizada, pues se frustraría el fin de la Directiva. El alto tribunal considera que , el motivo de casación carece de cualquier argumentación específicamente dirigida a combatir la sentencia recurrida, por lo que lo desestima. En el segundo motivo se alega de nuevo la infracción del artículo 67.1 de la Ley 34/1998, del Sector de Hidrocarburos , aduciendo la recurrente que, en contra de lo sostenido en la sentencia recurrida, en el procedimiento seguido para la autorización del proyecto de ejecución o construcción se debió realizar la correspondiente declaración de impacto ambiental conforme al Real Decreto-ley 9/2000, de 6 de octubre, de modificación del Real Decreto legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental. Este motivo tampoco prospera, en tanto que en la fecha en que se presentó la solicitud de autorización previa (11 de marzo de 1999) no era exigible la declaración de impacto ambiental. Por último, en el motivo tercero se alega la infracción del artículo 67.2.c/ de la Ley 34/1998, del Sector de Hidrocarburos , por la falta de adecuación del emplazamiento de la instalación al régimen de ordenación del territorio, como ha declarado la sentencia del Tribunal Supremo de 11 de mayo de 2012 que confirma la del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 22 de abril de 2008 que declaró nula la modificación puntual no 3 del Plan General de Murgados, dado que esta modificación del planeamiento -declarada nula por sentencia- era la que daba cobertura urbanística a la planta de regasificación de Reganosa. Aduce la recurrente que la nulidad del instrumento urbanístico arrastra la nulidad de la autorización previa y de la aprobación del proyecto de ejecución, por haberse basado ambas en premisas falsas. En esta ocasión el Tribunal sí que estima el motivo alegado fundamentándose en que en el momento de solicitar la autorización previa no existía instrumento de ordenación urbanística que amparase y previese el uso pretendido.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) La solicitud a la que se acompañaba el proyecto básico fue presentada en fecha 11 de marzo de 1999, esto es, antes de la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 9/2000, de 6 de octubre, que modificó el Real Decreto-legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental. Las modificaciones introducidas por el Real Decreto-ley 9/2000 no eran de aplicación a proyectos que ya estuviesen en trámite de autorización (disposición transitoria única del propio Real Decreto-ley 9/2000.
No puede entenderse que la presentación de la solicitud tuviese lugar en una fecha posterior por el hecho de que el proyecto inicialmente aportado no se hallase completo, pues tal efecto jurídico, a diferencia de la tramitación de otro tipo de autorizaciones, no se deriva de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Única del mencionado Real Decreto-ley cuando se refiere a los proyectos que se encuentren en trámite.
La Directiva 97/11/CEE de 3 de marzo, no gozaba de efecto directo pues en aquella fecha de presentación de la solicitud no había transcurrido el plazo de transposición, que concluía el 14 de marzo de 1999. Además, la citada Directiva no incorporaba un mandato claro y preciso objeto de cumplimiento, como exige la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y el propio Tribunal Supremo, pues dejaba a los Estados miembros la facultad para determinar en qué casos es preciso la declaración de impacto ambiental para los proyectos enumerados en el Anexo II, mediante un “estudio caso por caso o mediante umbrales o criterios establecidos por el Estado miembro”.
Sí era necesario acompañar a la solicitud una acreditación del cumplimiento de la protección de las condiciones medioambientales, conforme a lo previsto en el artículo 67.2.b de la ley 34/1998, del Sector de Hidrocarburos, puesto en relación con la ley 1/1995 de 2 de enero de protección ambiental de Galicia; pero de ese precepto no se deriva la exigencia de una DIA sino de la mencionada justificación en el proyecto de la citada protección de las condiciones medioambientales.” (F.J.3).
“(…) Sucede, sin embargo, que cuando la Sección 6a de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dicta la sentencia aquí recurrida – 12 de noviembre de 2012 – la situación es bien distinta a la que existía cuando se dictó la sentencia que cita de la Sección 8a de la misma Sala de 27 de octubre de 2006 . En concreto, en el tiempo transcurrido entre una y otra sentencia, más de seis años, se había producido un hecho relevante: la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 22 de abril de 2008 que declaró nula la modificación puntual no 3 del Plan General de Murgados, así como la sentencia de la Sección Quinta de esta Sala del Tribunal Supremo de 11 de mayo de 2012 (casación 4512/2008 ) declaró no haber lugar al recurso de casación dirigido contra aquélla.
La Sección 6a de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid conoce sin duda -puesto que las cita- estas dos sentencias de la Sala del Tribunal de Galicia y de este Tribunal Supremo en las que se declara nula la modificación puntual no 3 del Plan General de Murgados; pero la sentencia recurrida no deriva de esos pronunciamientos ninguna consecuencia en orden a determinar si la instalación para la que se pedía la autorización cumplía o no el requisito de adecuación a la ordenación urbanística; cuando, sin duda, tales pronunciamientos tenían una incidencia clara.
En la fecha en la que la propia sentencia afirma que se presentó la solicitud de autorización y se inició el procedimiento -15 de marzo de 1999-, lo mismo que en la fecha en que se otorgó la autorización controvertida -resolución de 3 de junio de 2002- no existía el instrumento de ordenación urbanística que pretendía servir de respaldo al emplazamiento elegido, pues aquella modificación puntual no 3 del Plan General de Murgados a la que se alude no fue aprobada hasta el 31 de enero de 2003. Y sucede también que, según acabamos de ver, en el momento en que la Sala de instancia resolvió proceso que nos ocupa tampoco existía una ordenación urbanística a la que pudiera considerarse acomodado el proyecto, pues cuando se dictó la sentencia recurrida -12 de noviembre de 2012 – ya había sido declarada por sentencia firme la nulidad de la citada modificación puntual no 3 del Plan General de Murgados. Por tanto, el instrumento de ordenación urbanística que se invoca no existía en el momento de presentación de la solicitud ni en el momento en que se otorgó la autorización; y tampoco cuando se dictó la sentencia recurrida.
Así las cosas, el motivo de casación tercero debe ser acogido pues tanto la resolución que otorgó la autorización administrativa como la sentencia que la ratifica incurren en vulneración del artículo 67.2.c/ de la Ley 34/1998, del Sector de Hidrocarburos.
A tal conclusión no se opone el hecho de que con posterioridad al dictado de la sentencia recurrida resultase aprobada, por Orden de la Consejería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructura de la Xunta de Galicia de 12 de junio de 2012, una nueva modificación puntual del Plan General de Murgados para la adecuación de usos de regasificación en el suelo industrial de Punta Promontorio (publicada en el Diario Oficial de Galicia de 20 de junio de 2012; y tampoco altera nuestra conclusión el que el recurso contencioso- administrativo dirigido contra esta modificación del planeamiento haya sido desestimado por sentencia de la Sección 2a de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 23 de diciembre de 2015 (recurso 4661/2012 ) que ha sido aportada a las actuaciones -véase antecedente octavo-. Se trata de hechos posteriores a la presentación de la solicitud y a la resolución administrativa que otorgó la autorización, y posteriores también a la sentencia recurrida. Tales hechos sobrevenidos habrán de ser tenidos en cuenta, sin duda, a la hora de resolver sobre una nueva solicitud que se presente, que habrá de ser examinada atendiendo a los datos concurrentes y al régimen jurídico existente en el momento de su presentación; pero aquellos hechos sobrevenidos con posterioridad a la sentencia recurrida de ninguna manera desvirtúan la constatación que hemos dejado expuesta, esto es, que en el momento de presentación de la solicitud, lo mismo que cuando se otorgó la autorización y cuando se dictó la sentencia recurrida, no existía un instrumento de ordenación urbanística que sirviese de respaldo a la instalación para la que se pedía la autorización. (F.J.4).
Comentario de la autora:
Pocas son las sentencias que llegan al Tribunal Supremo sobre este tipo de instalaciones y por ello hemos querido incluirla en este comentario. En particular, en atención a la importancia que tienen los instrumentos de ordenación del territorio. Es imprescindible que el instrumento de ordenación del territorio en el momento de solicitar la autorización, en este caso autorización previa para la instalación de una planta de recepción, almacenamiento y regasificación de GNL, prevea su uso, de otro modo no será posible su otorgamiento, o en todo caso será nula. Esto denota la importancia y la fuerza de los instrumentos de ordenación de territorio a la hora de permitir ciertas instalaciones en el territorio.
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