Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), de 6 de noviembre de 2015 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: José Matías Alonso Millán)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CL 5141/2015 – ECLI:ES:TSJCL:2015:5141
Temas Clave: Licencia ambiental y urbanística; Planes de residuos; Impugnación indirecta de la disposición general; Emplazamientos; Proyecto básico; Evaluación de impacto ambiental
Resumen:
La Sala conoce del recurso de apelación formulado por la mercantil “Promoneo, S.L.” contra la sentencia de fecha 11 de marzo de 2015 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Núm. 2 de Burgos, que desestimó el recurso interpuesto contra el Acuerdo de fecha 25 de agosto de 2011, por el que se concedió licencia ambiental y urbanística a la empresa “Excavaciones y Contratas Marañón, S.L.”. Resulta necesario aclarar que esta sentencia reproduce prácticamente en su totalidad el contenido de otra anterior dictada por la propia Sala (sentencia núm. 119/2015, de 5 de junio de 2015). Por otra parte, se aplica el contenido de la Ley 10/98 de Residuos y el Decreto 54/2008, por el que se aprueba el Plan Regional de Ámbito Sectorial de Residuos de Construcción y Demolición de Castilla y León, por ser los vigentes a la fecha en que se solicitó licencia para una instalación de eliminación de residuos.
La parte recurrente se ampara en la posibilidad de solicitar la ilegalidad del acto administrativo recurrido en base a que el Decreto Autonómico citado (derogado por el Decreto 11/2014) no determina los posibles emplazamientos para este tipo de instalaciones, por lo que la conculcación de esta obligación legal se traduce en la ilegalidad e inaplicabilidad de aquel. A juicio de la Sala, lo determinante es apreciar si concurre el motivo de impugnación de dicho Decreto, y que como consecuencia de ello se determine la nulidad de la autorización concedida en aplicación del mismo. Para ello analiza si la nulidad del acto que se impugna viene o no determinada por la posible nulidad de la disposición general, y de ese modo si cabe o no acudir a la impugnación indirecta de la disposición general.
La Sala centra la cuestión en las exigencias establecidas por la normativa sobre residuos y hace especial hincapié en el art. 5.4 de la Ley 10/1998 que regula el contenido de los planes autonómicos de gestión de residuos y, más en concreto, detalla la doctrina jurisprudencial relacionada con los criterios de localización espacial o geográfica de los lugares de eliminación de residuos que deben prever los planes de gestión. Al efecto, diferencia entre la impugnación de la autorización otorgada para la ejecución de un proyecto o la impugnación del propio plan; al tiempo de detallar supuestos de anulación de autorización ambiental a partir de la previa declaración de nulidad del plan autonómico (Sentencia de la misma Sala de 6 de junio de 2014) y recordarnos el contenido de la STJUE de 1 de abril de 2004 sobre la posibilidad de que los Estados miembros puedan expedir autorizaciones de explotación aunque los planes de gestión relativos a los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación de residuos no se hubieran adoptado dentro del plazo señalado.
En las misma línea de consideraciones, la Sala nos recuerda que la regulación incluida en la Directiva marco de residuos de 2008 y, por ende, en nuestra Ley básica 22/2011, de residuos, no resulta de aplicación a este litigio; si bien reitera la necesidad de la planificación con carácter previo al otorgamiento de autorizaciones individuales. Igualmente, repasa la jurisprudencia sobre la posibilidad de otorgar autorización sin plan de residuos en situaciones excepcionales.
La Sala concluye que el Decreto 54/2008, en el que se ampara la autorización cuestionada, tiene un grado de concreción suficiente de los emplazamientos para el desarrollo de actividades de tratamiento de residuos y una localización concreta de plantas de tratamiento y zonas aisladas para cada provincia.
El segundo motivo de impugnación se refiere a la incongruencia de las resoluciones administrativas impugnadas y su ilegalidad, por haberse dictado sin existir las preceptivas autorizaciones sectoriales. La Sala, si bien reconoce que se ha otorgado licencia ambiental y urbanística, sin que esta última se hubiera solicitado; lo cierto es que del expediente administrativo deduce que el proyecto básico presentado simplemente conlleva unas mínimas actuaciones que exigirían licencia de obras, por lo que debe estarse al contenido del proyecto de ejecución que presente la mercantil con anterioridad al comienzo de las obras. Es precisamente en ese momento cuando se exigirá que el proyecto sea redactado por técnico competente y cuando se deban obtener las oportunas autorizaciones respecto a la Confederación Hidrográfica del Ebro y de la Demarcación de carreteras.
En tercer lugar, se invoca la necesidad de que este proyecto debiera haberse sometido a evaluación de impacto ambiental. El Tribunal acude al contenido del art. 3 del TRLEIA de 11 de enero de 2008 y llega a la conclusión de que no resulta necesaria la sujeción a dicho trámite al tratarse de “un supuesto de los comprendidos en el Grupo 9, b) del Anexo 2, puesto que se trata de una instalación de eliminación de residuos no incluida en el Anexo 1, por lo que sólo debe someterse a evaluación de impacto ambiental cuando lo decida el órgano ambiental competente en cada caso, y no es éste el supuesto”.
Tampoco considera la Sala que el proyecto incumpla los requisitos establecidos en la normativa sobre prevención ambiental de Castilla y León (art. 26 Ley 11/2003), máxime cuando incluye la descripción de la actividad y de la instalación, su incidencia en el medio ambiente, se recogen una serie de medidas de gestión de residuos y emisiones atendiendo a la actividad a desarrollar y se aporta un estudio de sinergias con otra instalación ubicada en las cercanías.
En definitiva, la Sala confirma íntegramente la sentencia recurrida salvo en materia de costas.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Resulta que en este caso es necesario examinar si el Decreto 54/2008 incumple la normativa comunitaria en cuanto a la necesidad de concretar los emplazamientos de este tipo de actividades y así si bien el artículo 8.1.2 establece el carácter orientativo de dichos emplazamientos, sí que añade en el artículo 8.1.3 una localización concreta para cada provincia, por lo que no se puede interpretar como postula la recurrente de que la selección de la ubicación se haya dejado a la libre voluntad del empresario, por cuanto dicha determinación orientativa, se encuentra dentro de un margen de ubicación que se concreta en el apartado siguiente del artículo 8.1.3, donde se establece la localización de plantas de tratamiento y zonas aisladas para cada provincia, con un plano al efecto y en concreto para la Zona de Gestión de la provincia de Burgos, se recoge una planta de tratamiento de primer nivel en Burgos, plantas de tratamiento de segundo nivel en Aranda de Duero, Briviesca, Lerma, Medina de Pomar, Melgar de Fernamental, Miranda de Ebro, Pradoluengo, Salas de los Infantes, Valle de Sedano y Villadiego y para los vertederos de residuos no peligrosos en zonas aisladas, un emplazamiento para los municipios de Arija, Alfoz de Santa Gadea y Paraje de Montejo de Bricia, por lo que si se compara dicho Decreto 54/2008, con las previsiones del Decreto 48/2006, es evidente que existen diferencias sustanciales y que no se puede reprochar aquél, los mismos defectos que determinaron la nulidad del este, incluso si se examina el Decreto 45/2012 que se dictó para modificación del Decreto 48/2006, como consecuencia de la sentencia dictada por este TSJ sede Valladolid de 22 de junio de 2007 , tiene incluso menor grado de concreción, que el Decreto 54/2008 en el que se ampara la autorización ahora cuestionada, por lo que obligado resulta concluir que no concurre el motivo de impugnación invocado en el recurso de apelación, ni la procedencia por tanto de la impugnación indirecta planteada (…)”.
“(…) En este caso, la falta de solicitud expresa de la licencia urbanística, no impide apreciar que ello lo único que podría determinar sería, no la nulidad total de la resolución impugnada, sino únicamente la anulabilidad en cuanto al aspecto que concede una licencia no solicitada, dejando subsistente la licencia ambiental concedida, pero incluso ello resulta innecesario en la medida en que si se aprecia del proyecto presentado evidentemente eran mínimas las actuaciones que exigirían tal licencia de obras, al limitarse básicamente a la construcción del área de almacenamiento que se recoge en el folio 41 del expediente administrativo, por lo que si a ello unimos el dato de que el expediente administrativo, pese a la inexistencia formal de piezas separadas, se ha contado con informes a efectos de la licencia urbanística, del Arquitecto Municipal y de la Secretaria del Ayuntamiento, como consta a los documentos 5, 13 y 14 del expediente administrativo, se ha de concluir en este caso que el vicio de incongruencia no puede tener el efecto postulado por la parte actora, ya que no se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente previsto, ni se ha generado indefensión (…)”.
“(…) No se aprecia que el Proyecto básico incumpla alguno de los requisitos exigidos por el art. 26 de la Ley autonómica 11/2003 (…) Ya hemos visto que no se acredita que se haya redactado por técnico no competente, sin perjuicio de que proceda la presentación de un proyecto más específico respecto de las obras a ejecutar para poder llevar a cabo las mismas. En el proyecto se contiene la descripción de la actividad y de la instalación, todo ello dentro de los lógicos parámetros de una instalación que realmente genera escasas emisiones; conteniéndose una descripción de la actividad e instalación, con su localización (folios 6 a 14 del Proyecto); una determinación de la incidencia de la actividad en el medio ambiente (folios 15 a 18); así como también se contiene en los folios 19 a 21 del proyecto justificación del cumplimiento de la normativa sectorial vigente (…) Por otra parte, se aporta como Anexo el estudio de sinergias con la otra instalación que se realiza en las cercanías, de la mercantil “Excavaciones Mikel, S.L.” (…) Por tanto, realmente no se podía exigir un estudio de sinergias respecto de un Plan Parcial que había sido inadmitido a trámite su aprobación definitiva, y que además realmente se encuentra a una distancia aproximadamente igual de la ubicación de esta planta para cuya actividad se ha concedido licencia ambiental y urbanística a la que se encuentra la propia localidad de Moneo, por lo que lo recogido respecto de esta localidad es también aplicable a la urbanización que se pueda desarrollar en este Plan Parcial, si se puede desarrollar (…)”.
Comentario de la Autora:
Resulta evidente que nos encontramos con una resolución judicial de contenido esencialmente técnico jurídico, que examina la cumplimentación de los trámites exigidos para el otorgamiento de licencia ambiental a una instalación de eliminación de residuos. El promotor se dirige al ayuntamiento competente y presenta su solicitud acompañada de un proyecto básico que cumple las exigencias previstas en la normativa autonómica sobre prevención ambiental y obtiene una respuesta positiva. Cierto es que la Sala, atendiendo a los motivos del recurso, nos invita a un peregrinaje complejo que discurre entre la necesidad de no confundir lo que es un recurso directo contra una disposición de carácter general y lo que es un recurso indirecto, que no constituye propiamente un recurso contra la norma sino contra su acto de aplicación. A continuación, se adentra en la doctrina sobre la necesidad de la cobertura de los planes autonómicos de gestión de residuos, que deben precisar los emplazamientos concretos, y su incidencia en la anulación de autorizaciones; para llegar a la conclusión de que en este caso concreto sí ha existido una planificación que precisa los emplazamientos correspondientes. El resto de los motivos han decaído por no acomodarse a la normativa que la recurrente consideraba vulnerada.
No está de más recordar que en marzo de 2014 se aprobó el Plan regional de ámbito sectorial denominado “Plan integral de residuos de Castilla y León”, que en su Anexo II se incluye una relación de instalaciones de gestión de residuos de esta Comunidad.
Documento adjunto: 
