Jurisprudencia al día. Tribunal Constitucional. España. Ley de Costas

Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 5 de noviembre de 2015 (Ponente: Fernando Valdés Dal-Ré)

Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)

Fuente: BOE núm. 296, de 11 de diciembre de 2016

Temas Clave: Costas; Dominio público marítimo-terrestre; Principio de regresión; Playa; Dunas; Terrenos inundables; Yacimientos de áridos; Actividades de cultivo marino o salinas marítimas; Obras de reparación, mejora y consolidación; Urbanizaciones marítimo-terrestres; Prórroga de concesiones; Deslindes; Isla de Formentera; Instalaciones de depuración de aguas residuales

Resumen:

El Pleno del Tribunal examina el recurso interpuesto por ciento seis diputados del grupo parlamentario socialista del Congreso de los Diputados contra el art. 1, apartados 2, 3, 10, 11, 12, 39, 40 y 41; el art. 2; las disposiciones adicionales segunda, cuarta, quinta, sexta, séptima y novena; la disposición transitoria primera, y el anexo de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas.

Con carácter previo, el Tribunal repasa su doctrina acerca del contenido de los preceptos constitucionales sobre los que gira el planteamiento del recurso: los arts. 132.2, 45 y 9.3. CE, y su conexión sistemática y teleológica. Sobre la base de que el demanio no se refiere a bienes específicos sino a “tipos o categorías genéricas de bienes definidos según sus características naturales homogéneas” y en relación con la propia naturaleza y características de la zona marítimo-terrestre, advierte que el legislador no solo está facultado sino obligado a su protección. Asimismo, hace hincapié en el hecho de que el art. 45 CE enuncie un principio rector pero no un derecho fundamental; al tiempo de presentar la defensa y restauración del medio ambiente como una cuestión compleja cuando lo que se alega, tal como sucede en este caso, es la regresión de los estándares de protección ambiental previamente establecidos en la legislación ordinaria. Y es precisamente este principio el que sirve de premisa para apreciar si la modificación operada en la LC de 1988 provoca o no un impacto negativo sobre la conservación del medio ambiente La defensa del medio ambiente se identifica con el vocablo “protección”, tildado de “conservación de lo existente, pero con una vertiente dinámica tendente al mejoramiento”.

A continuación, la Sala analiza los preceptos impugnados:

1.- Los arts. 1.2 y 1.3 de la Ley 2/2013 modifican los arts. 3 y 4 LC 1988 sobre la definición de los bienes demanializados.

• En relación con la extensión de la zona marítimo-terrestre, la LC 1988 la fijaba por referencia al alcance de las olas en los mayores temporales, lo que determinaba el límite inferior de la zona. La nueva norma remite tal alcance “a los criterios técnicos que se establezcan reglamentariamente”. El Tribunal se pronuncia sobre la reserva de ley y el alcance de las remisiones reglamentarias para llegar a la conclusión que la reforma no altera este criterio delimitador sino que se limita fijar su concreción a través de la evolución del conocimiento técnico, que ofrece mayores garantías de rigor y objetividad.
• Los recurrentes alegan vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad atendiendo al contenido del nuevo párrafo tercero del art. 3.1 a) Ley 2/2013 que excluye de la zona marítimo-terrestre los «terrenos que sean inundados artificial y controladamente, como consecuencia de obras o instalaciones realizadas al efecto, siempre que antes de la inundación no fueran de dominio público»; al entender que debían formar parte de aquella. El Tribunal no considera infringido el art. 132.2 CE porque según su criterio, la reforma no afecta a los terrenos inundados o inundables por causas naturales y salva la constitucionalidad del precepto por el acotamiento que supone el inciso final sobre que la inundación debe producirse sobre terrenos que con anterioridad no fuesen de dominio público.
• Del concepto de playa, a través de la modificación introducida por el art. 1.2 de la Ley 2/2013, se afecta a las dunas, que ahora tienen carácter demanial solo “hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa”. Los recurrentes alegan vulneración del principio de seguridad jurídica al anularse la consideración de demanial de todas las cadenas de dunas litorales que forman parte de un único ecosistema. El Pleno considera que se trata de una innovación relativa, ya prevista en el Reglamento de la Ley de Costas de 1989 y en el actual de 2014 (art. 4 c), que incluye en el dominio público las dunas en desarrollo, desplazamiento o evolución debida a la acción del mar o del viento marino; y excluye las dunas relictas y las estabilizadas. “En consecuencia, no es posible apreciar que la nueva regulación de las dunas suponga la incorporación de criterios de delimitación del dominio público natural que puedan poner en riesgo su integridad, lo que conlleva la desestimación de la impugnación”.

2. El art. 1.10 de la Ley 2/ 2013 introduce un nuevo apartado 3 en el art. 23 LC 1988 que posibilita la reducción de la zona de servidumbre de protección hasta 20 metros en determinados supuestos. Descarta el Tribunal la tacha de inconstitucionalidad planteada sobre la base del principio de no regresión del estándar de protección ambiental al considerar que la fijación de esta servidumbre es compatible con el establecimiento de márgenes de flexibilidad que tengan en cuenta la realidad preexistente, máxime cuando lo esencial es establecer una banda de anchura uniforme, con independencia de cuál sea su anchura, teniendo en cuenta las características de cada tramo de costa.
3. Modificación de los apartados 1 c) y 2 e introducción del apartado 4 en el art. 25 LC 1988. La prohibición general de las actividades que impliquen la destrucción de yacimientos de áridos se limita ahora a los “yacimientos de áridos naturales o no consolidados, entendiéndose por tales los lugares donde existen acumulaciones de materiales detríticos tipo arenas o gravas”.

Como excepción a la prohibición del art. 25.1 f), el nuevo apartado 4 del art. 25 LC remite al reglamento el establecimiento de las condiciones en las que se podrá autorizar la publicidad, «siempre que sea parte integrante o acompañe a instalaciones o actividades permitidas y no sea incompatible con la finalidad de la servidumbre de protección». Rechaza el Tribunal la impugnación de las reformas sobre la base de que la nueva regulación no desprotege los yacimientos de áridos al mantener la prohibición de las actividades que impliquen la destrucción de los naturales o no consolidados; prohibiciones que rigen en la zona de servidumbre de protección y que también admiten un desarrollo reglamentario.

4. El art. 1.12 de la Ley 2/2013 introduce un nuevo apartado 6 en el art. 33 LC, a fin de regular el régimen de ocupación y uso de las playas. No acoge el Tribunal los argumentos esgrimidos por los recurrentes en orden a la remisión reglamentaria y la inseguridad jurídica provocada por la distinción inconcreta de dos tipos de playas, según sean tramos urbanos o naturales. El Tribunal entiende que esta distinción no afecta a su naturaleza demanial, sino al régimen de uso de estos bienes.
5. En relación con los denominados enclaves privados en el dominio público marítimo-terrestre, el nuevo apartado 5 de la disposición transitoria primera de la LC excluye del mismo a los terrenos que hubieran sido inundados artificial y controladamente como consecuencia de obras o instalaciones realizadas al efecto y estuvieran destinados a actividades de cultivo marino o a salinas marítimas, es decir, terrenos sitos en la playa o zona marítimo terrestre. En este caso, el Tribunal entiende que existe vulneración del art. 132.2 CE, por lo que declara inconstitucional y nulo este apartado al considerar inadmisible excluir porciones del dominio público natural en atención a su transformación artificial y al tipo de explotación.
6. La modificación operada en la disposición transitoria cuarta de la LC a través del art. 1.40 de la Ley 2/2013 consiste en la admisión de obras de reparación, mejora, consolidación y reparación, siempre que no impliquen aumento de volumen, altura ni superficie de las construcciones existentes. Se admite por primera vez este tipo de obras en zona de dominio público. A juicio de la Sala no se conculca en este caso el principio de no regresión del Derecho medioambiental, máxime cuando las modificaciones recaen sobre obras o instalaciones existentes o autorizadas con anterioridad a su entrada en vigor, “bien porque contaran con previa autorización o concesión conforme a la Ley de Costas de 1969, bien porque, sin disponer de dichos títulos, hayan sido legalizadas por razones de interés público”.
7. Se impugnan el art 1.41 de la Ley 2/2013, que introduce una nueva disposición adicional décima en la LC, al objeto de regular las urbanizaciones marítimo-terrestres, y, por conexión, la disposición adicional sexta de la Ley 2/2013, que reintegra el dominio de los terrenos de estas urbanizaciones que pierdan su condición demanial a los titulares que los tuvieran inscritos en el Registro de la Propiedad. Desestima el Tribunal los vicios de inconstitucionalidad sustentados por los recurrentes sobre la base de la alteración del ecosistema y de la mutación demanial por mano del hombre, así como la exclusión de los estacionamientos náuticos. Al efecto, esgrime que estas urbanizaciones no se ubican en la franja demanial preservada por el art. 132.2 CE, “sino que se caracterizan por conformarse a partir de la inundación artificial de terrenos privados, regulándose las obras de construcción de canales navegables en terrenos que, previamente, no fueran de dominio público marítimo-terrestre, ni estuvieran afectadas por la servidumbre de protección (apartados 1 y 3 de la disposición adicional décima)”.
8. El art. 2 de la Ley 2/2013 establece el régimen de prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior. Se impugnan en conexión los apartados 2 y 3 de la disposición transitoria primera LC, en la redacción dada por el art. 1.39 de La ley 2/2013. El Pleno señala que la prórroga de las concesiones en el contexto del régimen de uso privativo no supone, a diferencia de la argumentación de los recurrentes, una vulneración de la integridad del dominio público marítimo terrestre ni de su régimen de uso general o privativo, máxime cuando la prórroga se refiere a las instalaciones o actividades que, por su propia naturaleza, no pueden tener otra ubicación; y el hecho de que se extinga una concesión “no implica necesariamente la recuperación del uso general del dominio público, y que la prórroga es condición necesaria, pero no suficiente, para la continuación de la actividad”. Tampoco esta prórroga supone una restricción a la libre competencia ni a la libertad de empresa ni se contradice con la Directiva de servicios.

A tenor de lo dispuesto por el art. 1.39 de la ley 2/2013, “los titulares de los terrenos de la zona marítimo-terrestre o playa que no hayan podido ser ocupados por la Administración al practicar un deslinde anterior a la entrada en vigor de esta Ley, por estar inscritos en el Registro de la Propiedad y amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria, pasarán a ser titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre, por treinta años, respetando los usos y aprovechamientos existentes, a cuyo efecto deberán solicitar la correspondiente concesión”. El Tribunal repasa sus pronunciamientos sobre los regímenes transitorios de los enclaves privados declarados por sentencia firme o los amparados por una inscripción registral, para llegar a la conclusión de que no puede prosperar tacha alguna de inconstitucionalidad, ni por inseguridad jurídica ni tampoco por vulneración del principio de irretroactividad.

9. Respecto a los deslindes ya ejecutados y que se vean afectados como consecuencia de la aprobación de la Ley 2/2013, tal y como se prevé en la disposición adicional quinta de la Ley 2/2013; los recurrentes consideran que esta revisión incide no solo en situaciones jurídicas individualizadas y consolidadas sino en la integridad del dominio público natural ya establecido. El Tribunal entiende que la impugnación no puede prosperar basándose en que la modificación de los deslindes es una actividad ordinaria.
10. Se impugnan los apartados 1 y 4 de la disposición adicional cuarta de la Ley 2/2013 que regula el deslinde de la Isla de Formentera. En este caso, el Pleno declara la inconstitucionalidad de esta disposición basándose en que los elementos abstractos que definen la zona marítimo-terrestre o las playas deben ser los mismos en todo el conjunto del territorio, peninsular o insular; por lo que no cabe una determinación singular del dominio público marítimo terrestre.
11. Sobre la cuestión del reintegro del dominio de los terrenos que dejan de formar parte del dominio público marítimo-terrestre, el Pleno declara expresamente que “solo en el caso de que la exclusión de determinados bienes del dominio público terrestre incurra en infracción del art. 132.2 CE será constitucionalmente ilegítimo su reintegro a manos privadas. Pero tal hipótesis no quedaría afectada por esta disposición, pues el reintegro no podría ser el resultado de la aplicación de preceptos considerados inconstitucionales y, por consiguiente, anulados por este Tribunal”.
12. Se impugna la Disposición adicional séptima de la Ley 2/2013 que excluye del dominio público marítimo-terrestre los terrenos correspondientes a los núcleos de población que se enumeran en el anexo de esta Ley; terrenos que podrán ser transmitidos a sus ocupantes por cualquiera de los negocios dispositivos previstos en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas. Los recurrentes consideran vulnerado el contenido del art. 132.2 CE que impide la exclusión de bienes del demanio natural aunque hayan sido alterados por la mano del hombre. El Tribunal interpreta que a través de esta disposición se identifican los terrenos que han perdido por obra de la acción del hombre las características del dominio público natural, lo que no implica la efectividad inmediata de la exclusión sino solo el presupuesto para la iniciación de un expediente que, en su caso, puede terminar con su desafectación. De hecho, la efectividad de la exclusión estará condicionada a la formalización de los correspondientes negocios de transmisión.
13. Garantía del funcionamiento temporal de determinadas instalaciones de depuración de aguas residuales construidas en dominio público marítimo-terrestre antes de la entrada en vigor de la Ley 2/2013, que deban ser reubicadas en cumplimiento de resoluciones judiciales que han ordenado su demolición por haber sido construidas en contra de lo establecido en la Ley de costas. Esta garantía prevista en la disposición adicional novena de la Ley 2/2013 no supera la doctrina constitucional relativa a las leyes singulares por cuanto el Pleno considera que el legislador, aunque pueda introducir causas de suspensión de ejecución de las resoluciones judiciales, debe hacerlo respetando el monopolio de Jueces y Tribunales para juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, en todo tipo de procesos, incluidos los contencioso-administrativos. Y esta disposición sacrifica no solo este principio sino también el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes que dimana del art. 24 CE; por lo que se declara inconstitucional y nula.
14. Por último, se impugna la disposición transitoria primera de la Ley 2/2013 que establece el régimen de aplicación de la disposición transitoria tercera, apartado 3, de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, que a su vez determinó el régimen aplicable a los terrenos que a su entrada en vigor estuvieran clasificados como suelo urbano. En tal sentido, dispone que en el plazo de dos años desde la entrada en vigor de la presente Ley, se podrá instar que el régimen previsto en la disposición transitoria tercera, apartado 3, de la LC 1988, se aplique igualmente a los núcleos o áreas que, a su entrada en vigor, no estuvieran clasificados como suelo urbano pero que, en ese momento, reunieran alguno de los siguientes requisitos: contaran con servicios urbanísticos o estuvieran comprendidos en áreas consolidadas por la edificación como mínimo en dos terceras partes de su superficie en municipios con planeamiento, que se reduce a la mitad en municipios sin planeamiento.

El Pleno del Tribunal considera que ni la existencia de condiciones nuevas ni la eventual litigiosidad a que dé lugar la norma constituyen parámetros válidos para apreciar su inconstitucionalidad. Tampoco prospera el motivo de impugnación basado en la vulneración de las competencias autonómicas en materia de ordenación territorial y urbanística.

Destacamos los siguientes extractos:

“(…) En particular, el deber de conservación que incumbe a los poderes públicos tiene una dimensión, la de no propiciar la destrucción o degradación del medio ambiente, que no consentiría la adopción de medidas, carentes de justificación objetiva, de tal calibre que supusieran un patente retroceso en el grado de protección que se ha alcanzado tras décadas de intervención tuitiva. Esta dimensión inevitablemente evoca la idea de «no regresión», aunque los conceptos que estamos aquí contrastando no admiten una identificación mecánica, pues es también de notar que el deber constitucional se proyecta sobre el medio físico, en tanto que el principio de no regresión se predica del ordenamiento jurídico. En términos constitucionales, esta relevante diferencia significa que la norma no es intangible, y que por tanto la apreciación del potencial impacto negativo de su modificación sobre la conservación del medio ambiente requiere una cuidadosa ponderación, en la que, como uno más entre otros factores, habrá de tomarse en consideración la regulación preexistente (…)”.

1. “(…) La reforma del art. 3.1 a) LC no contraviene esta doctrina, porque no altera en modo alguno el criterio sustantivo que sirve para fijar el límite interior de la zona marítimo-terrestre por referencia al alcance de las olas en los mayores temporales conocidos. Se limita a remitir la concreción de este criterio decisor, netamente empírico y, por definición, variable tanto en el espacio como en el tiempo, a una normativa que responda al conocimiento técnico, en constante evolución (…) Lo que interesa destacar en esta resolución es que un hipotético exceso reglamentario no empaña el juicio de constitucionalidad de la reforma del art. 3.1 a) LC, que se limita a incorporar una precisión que encaja sin ninguna dificultad en el ámbito admisible de la colaboración reglamentaria (…)”.

“(…) Por lo que se refiere al carácter controlado de la inundación artificial, estamos ante una exigencia derivada de la propia inalterabilidad demanial de las zonas naturalmente inundables. La inundación artificial y controlada, conviene insistir, ha de producirse sobre terrenos que con anterioridad no fueran de dominio público. Pero es que, además, requiere de obras o instalaciones que, disponiendo del correspondiente título administrativo, deben a su finalización impedir o controlar la comunicación permanente de los terrenos con el mar [art. 3.1 a) del Reglamento de costas de 2014]. Todo ello, al asegurar en definitiva la preservación de la integridad física y jurídica de las zonas naturalmente inundables, descarta la arbitrariedad, al tiempo que corrobora que el legislador no ha incurrido en vulneración del art. 132.2 CE.

3. “(…) Tales opciones están comprendidas en la libertad de configuración del legislador, que se proyecta con mayor intensidad cuando se trata de regular no ya el régimen de los bienes de dominio público marítimo-terrestre, que en sus líneas maestras figura en el art. 132 CE como límite infranqueable, sino las limitaciones que afectan a los predios sitos en la franja adyacente; los terrenos contiguos a la ribera del mar.

Por último, hemos de descartar que el nuevo art. 25.4 LC incurra en infracción de la reserva de ley instituida por el art. 132.1 CE. Las prohibiciones que rigen en la zona de servidumbre de protección admiten un desarrollo reglamentario cuya delimitación queda predeterminada en el precepto legal de modo adecuado, al exigir la concurrencia de dos requisitos: el primero se refiere a un dato objetivo y de sencillo contraste, como es la existencia de actividades o instalaciones previamente permitidas; el segundo impone una restricción adicional por remisión a un criterio sin duda alguna abierto o indeterminado (la compatibilidad con la finalidad de la servidumbre), pero que resulta susceptible de desarrollo reglamentario (…)”

4. “(…) No puede calificarse de irrazonable que la determinación de los usos admisibles en las playas tenga en cuenta el grado de urbanización del entorno en el que se desenvuelven, y module en consecuencia el régimen de ocupación y uso atendiendo a su naturaleza, dotando a los tramos naturales de las playas de un elevado nivel de protección que restrinja su ocupación (…)”
5. “(…) La excepción que aquí se contempla sí afecta a terrenos sitos en la franja integrada en el dominio público por imperativo del art. 132.2 CE. Estamos así ante el anverso y el reverso del mismo fenómeno de inundación artificial y controlada de terrenos: frente al art. 3.1 a), párrafo tercero, que solo permite la exclusión de los situados en cota superior a la de la mayor pleamar, el apartado 5 de la disposición transitoria primera excluye terrenos sitos en la playa o la zona marítimo-terrestre, terrenos «naturalmente inundables» (o, en términos del art. 3.1 a), párrafo segundo «terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de la olas o de la filtración del agua del mar») (…) La libertad del legislador a la que se hace referencia en la STC 149/1991 no es absoluta, pues no consiente una exclusión de terrenos que, por decisión del propio constituyente, gozan de la máxima protección, por resultar contraria a la concepción unitaria e indivisible que resulta inherente a la propia categoría completa de los bienes que conforman el demanio natural (…)”
6. “(…) El legislador de 2013 ha optado por delimitar el dominio público de configuración legal en estas urbanizaciones marítimo-terrestres en los términos que figuran en el apartado 3 a) de la disposición adicional décima LC, incorporando al dominio público los terrenos que, siendo de titularidad privada, quedaran inundados, a excepción de los destinados a estacionamiento náutico individual y privado, excepción ésta que constituye la principal novedad respecto de la regulación contenida en su momento en el art. 43.6 del Reglamento de la Ley de costas de 1989. Se trata por tanto de una regulación que preserva en lo fundamental el carácter demanial de los terrenos inundados que, por su condición de canales navegables, presentan una necesaria continuidad física con el dominio público preservado por el art. 132.2 CE (…)

El apartado 2 exige que las urbanizaciones marítimo-terrestres cuenten con un instrumento de ordenación territorial o urbanística que se ajuste a las prescripciones que en materia de dominio público marítimo-terrestre se establecen en esta disposición y en sus normas de desarrollo. No se puede compartir que ello implique una indebida traslación de la decisión a la Administración urbanística autonómica, sino que es reflejo de la concurrencia de potestades estatal y autonómica sobre el mismo espacio físico (…)

Tampoco cabe apreciar que el apartado 5 incurra en deslegalización. Las obras para la construcción de los canales navegables y los estacionamientos náuticos quedan vedadas en tramos de costa que constituyan playa o espacios protegidos, y se exige el correspondiente título administrativo para su realización en los restantes casos (…)”.

8. “(…) La prórroga recogida en la nueva regulación: (i) solo puede afectar a las actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación (art. 32.1 LC); (ii) llegado el momento de la extinción de la concesión, es la Administración la que decide sobre el levantamiento o mantenimiento de las obras e instalaciones, pudiendo dar continuidad a su explotación o utilización (art. 72.1 y 3); (iii) las exigencias medioambientales no solo quedan cubiertas por el informe autonómico exigido por este precepto, pues, de acuerdo con las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas para el desarrollo legislativo y ejecución en materia de medio ambiente, les corresponde el otorgamiento de la autorización ambiental integrada y su revisión, según dispone la citada Ley 16/2002; y (iv) en último término, la concesión demanial está configurada como un «título de ocupación del dominio público, no como medida de intervención en garantía de leyes sectoriales que recaigan sobre la actividad», lo que impide que «la Administración del Estado pueda ejercer su facultad de concesión demanial para interferir o perturbar el ejercicio de las potestades de las Comunidades Autónomas en aquellos ámbitos materiales sobre los que ostentan competencias de ejecución, de acuerdo con los parámetros que expuso la STC 77/1984» [STC 149/1991, FJ 4 G) a), con cita del art. 65 LC] (…)”.
9. “(…) Por imperativo del art. 132.2 CE, los elementos abstractos definitorios de la zona marítimo-terrestre o las playas forzosamente han de ser los mismos en el conjunto del territorio, peninsular o insular, pues la libertad de configuración del legislador tiene, entre otros límites, el que deriva de la concepción unitaria e indivisible de las categorías genéricas de los bienes que conforman el demanio natural. Admitir lo contrario implicaría vaciar de contenido el mandato del citado precepto constitucional, al abrir la puerta a tratamientos y soluciones dispares para distintas partes del territorio nacional, en claro detrimento de la integridad física y jurídica de los bienes que, por designio del constituyente, son en todo caso de dominio público. Cuestión distinta es que su aplicación a cada franja concreta sea delimitada a través de los correspondientes deslindes, cuyo resultado será tan diverso como venga dado por las características físicas de las distintas porciones del territorio (…)”.
10. “(…) La disposición impugnada no excluye la aplicación, caso por caso, de todos estos requisitos, que constituyen una exigencia previa e imprescindible para que la situación jurídica registral tanto de los bienes de dominio público como de las fincas colindantes no perturbe la seguridad jurídica garantizada por el art. 9.3 CE. Del mismo modo, la identificación ope legis de los terrenos que han perdido sus características naturales no se extiende a excluir la verificación, en cada caso, de que dicha pérdida determina también que ya no son necesarios para la protección o utilización del dominio público, según lo previsto en el art. 17 LC, que exige la previa declaración de innecesariedad. Todas estas operaciones, lógicamente, requieren la adopción de las correspondientes resoluciones administrativas, siempre susceptibles como ya hemos dicho de control en vía jurisdiccional, como impone el art. 106.1 CE. Interpretada así, la disposición adicional séptima resulta conforme con la Constitución (…)”.
11. “(…) La disposición impugnada no respeta esta determinación constitucional, como pone de manifiesto su apartado 2, que desplaza indebidamente la decisión de ejecutar lo juzgado a la Administración, al supeditar el inicio de las actuaciones tendentes a la adecuada sustitución de las instalaciones a que las «circunstancias económicas lo permitan», a criterios de sostenibilidad y a la garantía del cumplimiento de otras inversiones conexas (…)En suma, de lo hasta aquí razonado se desprende que esta disposición vulnera la potestad de Jueces y Tribunales para hacer ejecutar lo juzgado (arts. 117.3 y 118 CE) al desplazar esta decisión a la Administración y, con ello, vulnera también el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes (art. 24.1 CE), al obstaculizar de forma indebida y desproporcionada el cumplimiento del fallo judicial. En aplicación de esta consolidada doctrina, resulta forzoso concluir que la disposición adicional novena de la Ley 2/2013 vulnera la Constitución desde ambas perspectivas, por lo que resulta inconstitucional y nula (…)”.
12. “(…)En la citada STC 5/2015 determinamos asimismo que, más allá de la elaboración de un censo autonómico de edificaciones «a efectos meramente informativos, la norma autonómica no puede asociar consecuencia alguna a la inclusión de una determinada obra o instalación en el censo, pues ello sería tanto como intervenir, de forma indirecta, en el régimen de protección del dominio público marítimo-terrestre y de sus servidumbres, régimen que corresponde, como venimos diciendo hasta el momento, en exclusiva, al Estado» (FJ 7). En ejercicio de esta competencia exclusiva, la norma estatal que ahora examinamos respeta el marco competencial tanto en su dimensión normativa como ejecutiva, al fijar el completo régimen jurídico transitorio, deferir a las competencias urbanísticas de las Comunidades Autónomas únicamente la delimitación o clasificación del suelo que en estos núcleos o áreas pueda ser considerado como urbano, y preservar la competencia estatal a través de la técnica del informe favorable en lo concerniente a la integridad y defensa del dominio público marítimo-terrestre (…)”.

-Fallo: 1.º Estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad núm. 5012-2013 interpuesto contra la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas y, en consecuencia, declarar inconstitucionales y nulos: el artículo 1.39, en cuanto introduce un nuevo apartado 5 en la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988; la disposición adicional cuarta, apartados 1, 2 y 4; y la disposición adicional novena.

2.º Declarar que la disposición adicional séptima y, por conexión, el anexo, no son inconstitucionales siempre que se interpreten en los términos establecidos en el fundamento jurídico 14.

3.º Desestimar el recurso en todo lo demás.

Comentario de la Autora:

La promulgación de una Ley sobre protección y uso sostenible del litoral que modifica nuestra Ley de Costas de 1988 supuso la introducción de cambios relevantes que dio origen a múltiples interpretaciones, lo que desembocó, dada la importancia y las características peculiares del litoral español, en el planteamiento de este recurso de inconstitucionalidad, en el que el Pleno del Tribunal analiza, entre otros aspectos, si existe conculcación del concepto de demanio.

Y así lo aprecia cuando examina la exclusión del demanio de los terrenos dedicados a actividades de cultivos marinos y salinas, que declara inconstitucional, apelando no tanto a que la inundación se produzca de manera artificial y controlada sino a las inundaciones naturales que se impiden de forma artificial. Otorgar un privilegio de tal calibre a la naturaleza de estas actividades y, por ende, a sus titulares, resulta improcedente.

El deslinde de la isla de Formentera ha sido otra de las disposiciones declaradas inconstitucionales. No cabe una delimitación del dominio público marítimo-terrestre distinta que origine la práctica de un nuevo deslinde de la isla en el plazo de dos años y ocasione el reintegro de bienes que dejen de formar parte del dominio público. La especial configuración geomorfológica de la isla de Formentera no se ha erigido en causa suficiente para justificar esta singular regla.

Por último, ha prosperado la tacha de inconstitucionalidad en virtud de la cual la modificación normativa permitía desplazar indebidamente a la Administración la posibilidad de ejecutar lo juzgado a través de sentencias firmes que acordaban la demolición de las instalaciones de depuración de aguas residuales construidas en dominio público marítimo-terrestre en contra de lo establecido en la Ley de Costas, y que con esta modificación quedaban supeditadas al hecho de que “las circunstancias económicas lo permitan”. Criterio flexible generador de inseguridad jurídica que obstaculiza el cumplimiento de sentencias declaradas firmes.

El resto de los motivos del recurso han encontrado el suficiente apoyo para no ser declarados inconstitucionales.

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