Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Tercera) de 4 de marzo de 2015, asunto C-534/13, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare
Autor: J. José Pernas García, Profesor Titular de Derecho administrativo de la Universidade da Coruña
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Asunto C-534/13
Palabras clave: procedimiento prejudicial; artículo 191 TFUE, apartado 2; Directiva 2004/35/CE; responsabilidad medioambiental; normativa nacional que no prevé que la Administración pueda obligar a los propietarios de los terrenos contaminados que no hayan contribuido a esa contaminación a ejecutar medidas preventivas y reparadoras y establece únicamente la obligación de reembolso de las actuaciones realizadas por la Administración; compatibilidad con los principios de quien contamina paga, de cautela, de acción preventiva y de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma
Resumen:
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los principios del Derecho de la Unión en materia medioambiental, en particular, los de quien contamina paga, de cautela, de acción preventiva y de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, tal como se establecen en el artículo 191 TFUE, apartado 2, y en los considerandos 13 y 24 y artículos 1 y 8, apartado 3, de la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales.
Dicha petición se presentó en el marco de tres litigios con ocasión de unas medidas específicas de protección urgente relativas a propiedades contaminadas por diversas sustancias químicas.
El tribunal remitente pregunta, en esencia, si los principios del Derecho de la Unión en materia medioambiental, tal como se establecen en el artículo 191 TFUE, apartado 2, y en la Directiva 2004/35, en particular, el de quien contamina paga, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, que, cuando es imposible identificar al responsable de la contaminación de un terreno u obtener de éste las medidas reparadoras, no permite a la autoridad competente imponer la ejecución de las medidas preventivas y reparadoras al propietario de dicho terreno, no responsable de la contaminación, al que se exige únicamente reembolsar los gastos relativos a las actuaciones realizadas por la autoridad competente por un importe no superior al valor de mercado del paraje, determinado una vez ejecutadas dichas actuaciones.
El TJUE resuelve que la Directiva 2004/35 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional que, cuando es imposible identificar al responsable de la contaminación de un terreno u obtener de éste las medidas reparadoras, no permite a la autoridad competente imponer la ejecución de las medidas preventivas y reparadoras al propietario de dicho terreno, no responsable de la contaminación, al que se exige únicamente reembolsar los gastos relativos a las actuaciones realizadas por la autoridad competente por un importe no superior al valor de mercado del paraje, determinado una vez ejecutadas esas actuaciones.
Destacamos los siguientes extractos:
“40 habida cuenta de que el artículo 191 TFUE, apartado 2, que contiene el principio de quien contamina paga, se dirige a la acción de la Unión, la referida disposición no puede ser invocada en cuanto tal por los particulares a fin de excluir la aplicación de una norma nacional como la controvertida en el litigio principal, adoptada en un ámbito comprendido dentro de la política medioambiental cuando no sea aplicable alguna normativa de la Unión adoptada sobre la base del artículo 192 TFUE que cubra específicamente la situación de que se trate (véanse las sentencias ERG y otros, EU:C:2010:126, apartado 46; ERG y otros, EU:C:2010:127, apartado 39, y el auto Buzzi Unicem y otros, EU:C:2010:129, apartado 36).
41 Del mismo modo, las autoridades competentes en materia medioambiental no pueden invocar el artículo 191 TFUE, apartado 2, para imponer, sin base jurídica nacional, determinadas medidas preventivas y reparadoras.
42 Ha de señalarse, no obstante, que el principio de quien contamina paga puede aplicarse en los asuntos del litigio principal, ya que la Directiva 2004/35 lo aplica. Esta Directiva, adoptada sobre la base del artículo 175 CE, en la actualidad artículo 192 TFUE, tiene por objetivo, según la tercera frase de su considerando 1, garantizar «la realización de los objetivos y principios de la política de medio ambiente de la [Unión] establecida en el Tratado» y fomenta, como establece su considerando 2, el principio con arreglo al cual quien contamina paga.
(…)
Sobre el concepto de «operador»
48 Del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/35, en relación con los considerandos 2 y 18 y con los artículos 2, puntos 6 y 7, 5, 6, 8 y 11, apartado 2, de dicha Directiva, se desprende que uno de los requisitos esenciales de la aplicación del régimen de responsabilidad establecido por esas disposiciones es la identificación de un operador que pueda ser calificado de responsable.
49 En efecto, la segunda frase del considerando 2 de la Directiva 2004/35 establece que el principio fundamental de ésta debe consistir en que un operador cuya actividad haya causado daños al medio ambiente o haya supuesto una amenaza inminente de tales daños sea declarado responsable desde el punto de vista financiero.
50 Como ya declaró el Tribunal de Justicia, en el sistema de los artículos 6 y 7 de la Directiva 2004/35 compete, en principio, al operador que se encuentra en el origen del daño medioambiental adoptar la iniciativa de proponer las medidas reparadoras que considere adecuadas a la situación (véase la sentencia ERG y otros, EU:C:2010:127, apartado 46). Del mismo modo, es a este operador a quien la autoridad competente puede obligar a adoptar las medidas necesarias.
51 Paralelamente, el artículo 8 de esa Directiva, titulado «Costes de prevención y reparación», dispone en su apartado 1 que es ese operador quien sufragará los costes ocasionados por las acciones preventivas y reparadoras adoptadas en virtud de dicha Directiva. Las autoridades competentes estarán obligadas, en virtud del artículo 11, apartado 2, de la misma Directiva, a determinar qué operador ha causado el daño.
52 En cambio, las personas no indicadas en el artículo 2, punto 6, de la Directiva 2004/35, a saber, quienes no desempeñen una actividad profesional en el sentido del artículo 2, punto 7, de esa Directiva, no estarán incluidas en el ámbito de aplicación de dicha Directiva, delimitado en su artículo 3, apartado 1, letras a) y b).
53 Pues bien, en el caso de autos, como dimana de los datos fácticos expuestos por el tribunal remitente y confirmados por todas las partes en el litigio principal en la vista, ninguna de las partes demandadas en el litigio principal desempeña en la actualidad alguna de las actividades enumeradas en el anexo III de la Directiva 2004/35. En estas circunstancias, procede analizar en qué medida podría ser de aplicación esa Directiva a dichas partes demandadas al amparo de su artículo 3, apartado 1, letra b), que tiene por objeto los daños causados por actividades distintas de las enumeradas en ese anexo, siempre que haya habido culpa o negligencia por parte del operador.
Sobre los requisitos de la responsabilidad medioambiental
54 Como se desprende de los artículos 4, apartado 5, y 11, apartado 2, de la Directiva 2004/35, en relación con su considerando 13, el régimen de responsabilidad medioambiental requiere, para que sea eficaz, que la autoridad competente establezca un nexo causal entre la actividad de alguno de los operadores que puedan identificarse y los daños medioambientales concretos y cuantificables a los efectos de imponer medidas reparadoras a esos operadores, sea cual fuere el tipo de contaminación de que se trate (véanse, en este sentido, la sentencia ERG y otros, EU:C:2010:126, apartados 52 y 53, y el auto Buzzi Unicem y otros, EU:C:2010:129, apartado 39).
55 Al interpretar el artículo 3, apartado 1, letra a), de dicha Directiva, el Tribunal de Justicia consideró que la obligación que tiene la autoridad competente de demostrar la existencia de un nexo causal se aplica en el régimen de responsabilidad medioambiental objetiva de los operadores (véanse la sentencia ERG y otros, EU:C:2010:126, apartados 63 a 65, y el auto Buzzi Unicem y otros, EU:C:2010:129, apartado 45).
56 Como se desprende del artículo 4, apartado 5, de la Directiva 2004/35, dicha obligación es también válida en el régimen de responsabilidad subjetiva derivado de la culpa o negligencia del operador, establecido en el artículo 3, apartado 1, letra b), de dicha Directiva, para actividades profesionales distintas de las mencionadas en el anexo III de dicha Directiva.
57 La importancia concreta del requisito de causalidad entre la actividad del operador y el daño medioambiental para la aplicación del principio de quien contamina paga y, en consecuencia, para el régimen de responsabilidad establecido por la Directiva 2004/35 se desprende también de las disposiciones de ésta relativas a las consecuencias que deben extraerse de que el operador no haya contribuido a la contaminación o al riesgo de contaminación.
58 A este respecto, procede recordar que, de conformidad con el artículo 8, apartado 3, letra a), de la Directiva 2004/35, en relación con su considerando 20, no se exigirá al operador que sufrague el coste de las acciones reparadoras adoptadas en virtud de dicha Directiva cuando pueda demostrar que los daños medioambientales fueron causados por un tercero, habiéndose producido a pesar de existir medidas de seguridad adecuadas, o por una orden o instrucción obligatoria cursada por una autoridad pública (véanse, en este sentido, la sentencia ERG y otros, EU:C:2010:126, apartado 67 y la jurisprudencia citada, y el auto Buzzi Unicem y otros, EU:C:2010:129, apartado 46).
59 Cuando no pueda determinarse ningún nexo causal entre el daño medioambiental y la actividad del operador, esta situación estará comprendida en el Derecho nacional en las condiciones recordadas en el apartado 46 de la presente sentencia (véanse, en este sentido, la sentencia ERG y otros, EU:C:2010:126, apartado 59, y el auto Buzzi Unicem y otros, EU:C:2010:129, apartados 43 y 48).
60 Pues bien, en el caso de autos, de los datos facilitados al Tribunal de Justicia y del propio tenor de la cuestión prejudicial se desprende —lo que incumbe confirmar al tribunal remitente— que las partes demandadas en el litigio principal no contribuyeron a que se produjesen los daños medioambientales controvertidos.
61 Es cierto que el artículo 16 de la Directiva 2004/35, de conformidad con el artículo 193 TFUE, faculta a los Estados miembros a que mantengan y adopten medidas más rigurosas en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales, incluida la determinación de otros responsables, siempre que estas medidas sean compatibles con los tratados.
62 No obstante, en el caso de autos, es pacífico que, según el tribunal remitente, la normativa controvertida en el litigio principal no permite imponer medidas reparadoras al propietario no responsable de la contaminación, ya que dicha normativa se limita, a ese respecto, a establecer que podrá exigirse a dicho propietario el reembolso de los gastos relativos a las actuaciones iniciadas por la autoridad competente por un importe no superior al valor del terreno, determinado una vez ejecutadas esas actuaciones.
63 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión prejudicial que la Directiva 2004/35 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, que, cuando es imposible identificar al responsable de la contaminación de un terreno u obtener de éste las medidas reparadoras, no permite a la autoridad competente imponer la ejecución de las medidas preventivas y reparadoras al propietario de dicho terreno, no responsable de la contaminación, al que se exige únicamente reembolsar los gastos relativos a las actuaciones realizadas por la autoridad competente por un importe no superior al valor de mercado del paraje, determinado una vez ejecutadas esas actuaciones.
Comentario del Autor:
Los principios de la política ambiental del TFUE solo pueden ser invocados por los particulares a fin de excluir la aplicación de una norma nacional, cuando sea aplicable alguna normativa de la Unión adoptada sobre la base del artículo 192 TFUE, que cubra específicamente la situación de que se trate. No pueden ser alegados para dejar inaplicada una norma ambiental estatal que no se enmarca en el cumplimiento del Derecho derivado comunitario. Los principios solo se proyectan sobre “la acción de la Unión” y sobre la de los Estados cuando sea aplicable alguna norma comunitaria de aplicación de tales principios.
La Directiva 2004/35 permite a los Estados miembros mantener y adoptar medidas más rigurosas en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales, incluida la determinación de otros responsables, siempre que estas medidas sean compatibles con los tratados. No obstante, en el asunto concreto, no se plantea esta situación. La normativa nacional enjuiciada exige a los propietarios no responsables de la contaminación reembolsar los gastos relativos a las actuaciones realizadas por la autoridad competente por un importe no superior al valor de mercado del paraje, determinado una vez ejecutadas esas actuaciones. El Tribunal considera esta previsión compatible con la Directiva.
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