Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de enero de 2015 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: José Juan Suay Rincón)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ: STS 137/2015 – ECLI:ES:TS:2015:137
Temas Clave: Plan gestión recursos; ubicación de instalaciones; contenido planes
Resumen:
En esta Sentencia se resuelve el recurso de casación interpuesto por la Comunidad Foral de Navarra contra la Sentencia 42/2103 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de 10 de enero de 2013, en la que se inadmitió el recurso interpuesto por la Fundación SUSTRAI ERAKUNTZA contra el Acuerdo de Gobierno de Navarra de 27 de diciembre de 2010, por el que se formula Declaración de Incidencia Ambiental favorable del Plan integrado de Gestión de Residuos de Navarra 2010-2020 y se procede a la aprobación definitiva del mismo; y, en segundo lugar, se estimó el recurso interpuesto por la Mancomunidad de SAKANA contra dicho Acuerdo. Son partes recurridas en el recurso de casación tanto la Fundación, como la Mancomunidad.
La recurrente solicita, así, la estimación del recurso de casación, la revocación de la sentencia impugnada y la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto en la instancia, declarando conforme al Ordenamiento el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 27 de diciembre de 2010.
Los demandantes plantearon en la instancia diversos motivos para la interposición del recurso, destacando (en lo que aquí interesa), el incumplimiento del plan respecto del contenido exigido por el art. 5 de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, en el sentido de no contener una verdadera ordenación de la materia. Al respecto, no se fijan los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación de residuos (F.J.1).
Junto a ello, el Plan contempla la instalación de una incineradora, sin que se hayan valorado, a juicio de los demandantes, otras alternativas, en consonancia con los objetivos de prevención y reducción tanto del art. 1 de la Ley estatal como de las Previsiones del Plan Nacional de Residuos Urbanos (F.J.1).
Por último, se plantea la vulneración del art. 34.5 Ley Foral 4/2005, porque se incumple el plazo máximo para la emisión de la declaración o formulación de incidencia ambiental.
La Sala de instancia declara, en primer lugar, la falta de legitimación de la Fundación, por no reunir los requisitos del art. 23.1.b) LJCA; y, en cuanto al fondo, no aprecia el motivo planteado en relación con la opción por la incineradora, puesto que es una “opción factible y admisible”, en el marco del Derecho de la Unión Europea y de las normas estatales mencionadas. Sin embargo, sí reconoce la irregularidad del plan en cuanto a la aprobación de la declaración de incidencia ambiental fuera de plazo y establece que debe haber un contenido mínimo de los planes de gestión, en el que figura la determinación de los lugares e instalaciones apropiados para la eliminación de los residuos, todo lo cual conduce a la estimación del recurso contencioso-administrativo (F.J.2 in fine).
Para el Tribunal Supremo, el hecho de no haber respetado los plazos preclusivos para la emisión de la referida declaración ya constituye un motivo fundamental para desestimar el recurso de casación, entendiendo que las demás cuestiones son complementarias de este primer motivo (F.J.4). No obstante, el Tribunal también entra en el fondo, y en particular, tras el análisis de su jurisprudencia, (especialmente la Sentencia de 18 de octubre de 2011), deja claro que los planes de gestión tienen que contener un mínimo insalvable en cuanto a sus determinaciones, de forma que la enumeración de posibles ubicaciones de las instalaciones de eliminación de residuos, y su concreción en un momento posterior, supone sólo un cumplimiento aparente de la normativa aplicable y, por tanto, un incumplimiento (F.J. 5).
El Tribunal Supremo desestima, pues, el recurso de casación, condenando en costas a la recurrente.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) “Tampoco se puede apreciar la pretendida vulneración de la normativa estatal en cuanto a la opción de la incineración de residuos, porque la incineración de residuos no es contraria a fijación de objetivos de la Ley 10/1998. Tampoco se aprecia vulneración del Plan Nacional de Residuos Urbanos, ni se desprende tal vulneración del informe pericial aportado por la parte demandante, que figura como documento n° 3 al que antes se ha hecho mención, ni se acredita tampoco la alegación, al menos no se acredita técnicamente, mediante la oportuna prueba pericial judicial de que la planta de incineración no sea una opción de valorización de residuos sino únicamente de eliminación de residuos, y así se desprende de la justificación a la alternativa de valorización energética para el tratamiento de la fracción resto de residuos urbanos elaborado en octubre del 2009 y que forma parte del estudio de la declaración de incidencia medio ambiental y, en definitiva, del Plan Integrado de Gestión de Residuos Urbanos”.
Sobre la existencia de otras alternativas a la incineración, en el FD 10º se añade: “según se desprende del informe técnico presentado por la parte demandada, en primer lugar, no se concluye que las otras alternativas no se hayan tenido en cuenta, y así se desprende del citado informe. Y en todo caso, la parte actora no acredita, desde el punto de vista técnico, que existan otras alternativas mucho mejores que la propuesta por la Administración Foral de Navarra en el Plan Integral de Gestión de Residuos. (…) Es evidente entonces que, por parte de la Administración Foral, el promotor en este caso público, del Plan Integral de Gestión de Residuos Urbanos se han estudiado diversas alternativas, tomándose en consideración distintas posibilidades que se han tratado de consensuar en la medida de lo posible” (F.J. 2).
“ (….) Y a continuación se desarrolla el argumento que constituye la razón de decidir de la sentencia impugnada: “Para la elaboración del Plan Integrado de Gestión de Residuos de Navarra, se han confeccionado Mapas se dice, aunque sólo conste un mapa de potenciales ubicaciones de las instalaciones de valorización, compostaje y eliminación previstas en este Plan de Residuos. Sí que se dice que, la implantación de infraestructuras de gestión de residuos debe llevarse a cabo evitando toda influencia negativa para el suelo, vegetación y fauna, el paisaje, la calidad atmosférica, calidad del agua, y en general a todo lo que pueda atentar contra las personas o el medio ambiente que rodea. … Pero, ¿es esto suficiente a los efectos de la exigencia legal y a la jurisprudencia comentada?, lo cierto es que no” (F.J.2).
“el Plan Integrado de Gestión de Residuos de Navarra 12010-2020 (PIGRN) vulnera la normativa legal que le resulta de aplicación, concretamente, la Ley 10/1998, de Residuos, en la medida en que los apartados cuarto y quinto de su artículo 5 obligan a los planes autonómicos de residuos a identificar los lugares e instalaciones apropiados para la eliminación de los residuos.
Sin embargo… la sentencia había apreciado ya … una infracción procedimental, al haberse formulado la declaración de incidencia ambiental favorable al PIGRN una vez transcurrido el plazo legalmente establecido al efecto. ” tratándose de un plazo preclusivo habrá de estimarse este modo de carácter procedimental ” (F.J.4)”.
“…..La cuestión a resolver en este motivo es la interpretación correcta del artículo 5.4 de la citada Ley estatal 10/1998, de Residuos. Dicha Ley es la aplicable a este caso, aunque ha sido derogada y sustituida hoy por la Ley 22/2011, de 28 de julio, que transpone en nuestro Derecho interno la Directiva marco de residuos (Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008). La sentencia recurrida, …., ha declarado la nulidad del apartado 9.2.1 del Plan Regional de ámbito sectorial de residuos industriales de Castilla León 2006-2010, en cuanto no establece la ubicación de los centros de eliminación de residuos … Fundamenta su decisión la sentencia de instancia en que ha infringido el artículo 5.5 de la Ley estatal 10/1998 en el inciso en el que dispone que los planes autonómicos de residuos contendrán ciertas determinaciones, así como los lugares e instalaciones apropiados para la eliminación de residuos.
Es pertinente determinar la interpretación de este inciso de la Ley 10/1998 recurriendo a las normas del Derecho de la Unión, de las que trae causa y con las que guarda una conexión necesaria. El inciso que se ha transcrito ha servido, en efecto, para adaptar nuestro ordenamiento al artículo 7 de la Directiva 91/156/ CEE, del Consejo de 18 de marzo de 1991, … y atribuye a la autoridad o autoridades competentes la obligación de establecer, tan pronto como fuere posible, planes de gestión de residuos que se debían referir en particular a ” los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación “. …. Y procede también interpretar el artículo 5.4 de la Ley 10/1998 en el sentido en el que ha sido aclarada la interpretación del artículo 7 de la Directiva 91/156/CEE por la STJUE de 1 de abril de 2004, … De acuerdo con el Tribunal de Justicia, los planes de gestión deben prever criterios de localización espacial o geográfica de los lugares de eliminación de residuos y por ello han de incluir un mapa que señale el emplazamiento concreto que se dará a los lugares de eliminación de residuos o unos criterios de localización suficientemente precisos para que la autoridad competente para expedir una autorización con arreglo al artículo 9 de la Directiva 91/156/CEE pueda determinar si el lugar o la instalación de que se trata está incluido en el marco de la gestión prevista por el plan…” (F.J.5)
Comentario de la Autora:
Brevemente, hemos de destacar la importancia de la planificación en la gestión de los residuos como pieza clave de la intervención administrativa con fines de prevención y reducción de los residuos, en los términos de la jerarquía de principios del art. 8 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados.
Sin duda, en materia de gestión de residuos, no hay lugar para una planificación de carácter programático, sino para una planificación claramente vinculante, por las consecuencias de las decisiones que se plasman en el plan. Desde esta perspectiva, la Sentencia comentada resulta paradigmática en cuanto a la naturaleza que corresponde atribuir a estos planes.
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