Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja 211/2014, de 11 de septiembre (Sala de lo Contencioso, Sección 1ª. Número de recurso 203/2013. Ponente D. Alejandro Valentín Sastre)
Autora: Doctora Ana María Barrena Medina, miembro del Consejo de Redacción de Actualidad Jurídica Ambiental
Fuente: STSJ LR 327/2014
Temas Clave: Autorizaciones y Licencias; Envases; Residuos de Envases
Resumen:
En esta ocasión la Asociación ecológica para el reciclado de los envases de vidrio (ecovidrio) interpone recurso contra la resolución por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución 184/2013, de 19 de abril, del Director General de Calidad Ambiental, por la que se le renueva la autorización para la implantación y gestión de un Sistema Integrado de Gestión de envases y residuos de envases de vidrio. Aduce tres motivos para fundamentar su pretensión; a saber: en primer lugar, la improcedencia de incluir en la autorización condiciones distintas de las legalmente establecidas; en segundo lugar, la imposibilidad de que la autorización pueda condicionarse a la suscripción de convenios en un plazo determinado; y, en tercer lugar, el establecimiento de un régimen sancionador encubierto en el mismo texto de la autorización.
Planteados dichos fundamentos, la Sala comienza analizando el segundo de ellos, indicando que no cabe examinarse la citada imposibilidad de que la autorización pueda condicionarse a la suscripción de convenios en plazo determinado, dado que dichas circunstancias no han sido incorporadas al texto definitivo de la autorización, aunque si se incluían en la propuesta de resolución.
En relación al primero de los motivos esgrimidos por la recurrente, la Sala recalca que la resolución que hoy se recurre se encuentra redactada en los mismos términos que la resolución del año 2008 (concretamente, el apartado b) del resuelvo quinto, párrafo II in fine; apartado b) del resuelvo quinto, párrafo III; apartado b) del resuelvo quinto, párrafo cuarto) por la que se concedió la anterior renovación de la autorización a la recurrente, resolución que no consta que fuese impugnada. Así como en idénticos términos se pronuncia la resolución de 2003 del Director de Calidad Ambiental y que tampoco consta que se impugnase. Recordándose, que en este caso se está ante una autorización de carácter temporal y puede ser renovada sucesivamente; aunque es del tipo de autorizaciones de funcionamiento que prolongan su vigencia tanto como dure la actividad autorizada y que hacen surgir una relación permanente entre la Administración y el sujeto autorizado.
A continuación la Sala entra en el examen de la adecuación a Derecho de la resolución impugnada concluyendo que las normas reguladoras de la materia no ofrecen cobertura para el establecimiento de las siguientes como condiciones cuyo cumplimiento exige la validez de la autorización:
Primera; la contenida en el apartado a), párrafo cuarto del resuelvo quinto al establecer que dado que en La Rioja se está implantando un sistema de recuperación de envases de vidrio en hostelería para el segundo uso, en el caso de Ecovidrio necesitara utilizar los porcentajes de recuperación para el cumplimiento de los objetivos anteriores, vendrá obligado a colaborar en el desarrollo y sostenimiento del sistema. Condición sin cobertura partiendo de la base del artículo 2.14 de la Ley 11/1997, y puesto que la autorización del establecimiento de un sistema integrado de gestión sólo se puede supeditar al establecimiento de aquellas obligaciones a cargo del gestor que estén previstas en las normas que regulan la materia.
Segundo; el apartado b), párrafo segundo, final, del resuelvo quinto, al establecer que la recurrente contribuirá a la financiación de los costes atribuibles a la selección de envases y residuos de envases en las líneas de clasificación integradas en plantas de tratamiento de la fracción resto de residuos urbanos. En la parte correspondiente a los envases de vidrio. En cuanto no se trata de una condición incardinable entre las obligaciones previstas por la normativa para los SIG, sino que exige un convenio de colaboración, en este caso inexistente.
Tercero; el apartado b), párrafo tercero, del resuelvo quinto, al establecer que del mismo modo y con independencia de si se lleva a cabo directamente el servicio o no, contribuirá a la financiación de las campañas de información y sensibilización que realizan Administraciones Públicas (…) para estimular comportamientos sociales (…). Asimismo, y bajo la supervisión de la Comunidad Autónoma la recurrente financiará las campañas de sensibilización adicionales que sean necesarias para la consecución de los objetivos marcados en la presente autorización. Por no encontrar cobertura normativa.
Finalmente la Sala entra en el examen del último de los motivos esgrimidos por la actora conforme al cual en la renovación de autorización se contiene un régimen jurídico sancionador encubierto. Señalando que estas autorizaciones de funcionamiento hacen que florezca una relación permanente entre la administración y el autorizado, por lo que es posible la suspensión o la revocación de la autorización si se detectan incumplimientos de los condicionantes o los requisitos establecidos en la misma, sin que suponga una actuación de carácter sancionador. Suspensión y revocación de la autorización que están contempladas en el artículo 44.1 de la Ley de Residuos y Suelos Contaminados.
Así pues, la Sala estima en parte el recurso y declara contraria a derecho y anula en los siguientes apartados del resuelvo quinto de la resolución impugnada: b) párrafo segundo final, b) párrafo tercero; y, a) párrafo cuarto.
Destacamos los Siguientes Extractos:
En relación al carácter temporal de estas autorizaciones:
“(…) Tampoco consta que esta resolución de fecha 20 de mayo de 2003, del Director General de Calidad Ambiental, fuera impugnada por ECOVIDRIO.
El artículo 8.2 de la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases, establece:
Las autorizaciones de los sistemas integrados de gestión tendrán carácter temporal y se concederán por un período de cinco años, pudiendo ser renovadas de forma sucesiva por idéntico período de tiempo.
Resulta claramente, de este precepto legal, que la autorización tiene carácter temporal y puede ser renovada de forma sucesiva. La Disposición transitoria cuarta de la Ley 22/2011, de 28 de julio , de residuos y suelos contaminados establece: Adaptación al nuevo régimen de responsabilidad ampliada del productor. 1. Los sistemas integrados de gestión de residuos existentes a la entrada en vigor de esta Ley se regirán por lo previsto en la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos y las normas reguladoras de cada flujo de residuos. No obstante, dichos sistemas se adaptarán a lo establecido en esta Ley en el plazo de un año desde que entren en vigor las normas que adapten las citadas disposiciones reguladoras.
La Disposición Derogatoria Única de la Ley 22/2011 establece: Quedan derogadas todas aquellas disposiciones que se opongan, contradigan o resulten incompatibles con lo dispuesto en esta Ley, y en particular: 1. La Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos; 2. El capítulo VII sobre régimen sancionador y la disposición adicional quinta de la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases. Los restantes preceptos, en lo que no se opongan a esta Ley permanecen vigentes con rango reglamentario….
El Real Decreto 782/1998, de 30 de abril, aprueba el Reglamento para el desarrollo y ejecución de la Ley 11/1997, de 24 de abril, de envases y residuos de envases. “
En relación a la adecuación a derecho de la resolución:
“(…)El Tribunal Supremo ha dicho reiteradamente que “la jurisprudencia utiliza, inicialmente, un concepto de autorización que se ajusta a la noción clásica de acto administrativo que permite a una persona el ejercicio de un derecho o facultad que le corresponde, previa valoración de la legalidad de tal ejercicio en relación con el interés específico que el sujeto autorizante debe tutelar. Y desde este punto de vista tradicional, la autorización administrativa, en cuanto acto de control preventivo y de carácter meramente declarativo que no transfiere facultades sino que remueve límites a su ejercicio, ha de ser otorgada o denegada por la Administración con observancia de la más estricta legalidad. Carácter reglado de la autorización que es predicable no sólo del acto mismo de otorgamiento, sino de todos sus aspectos, como son: su contenido, la competencia del órgano otorgante y el procedimiento a seguir.
La misma resolución por la que se acuerda renovar la autorización establece en el resuelvo segundo: ECOVIDRIO como titular de la autorización que se concede por esta Resolución, es la entidad responsable de realizar las funciones y hacer frente a las obligaciones que a los sistemas integrados de gestión de envases usados y residuos de envases le atribuye la Ley 11/1997, de 24 de abril y su reglamento de desarrollo aprobado por el Real Decreto 782/1998, de 30 de abril….”.
Comentario de la autora:
En esta ocasión se enjuician las condiciones en las que se procede a la prórroga de una autorización en materia de gestión de residuos para una empresa (o asociación sin ánimo de lucro) dedicada a dichas labores; recordándonos las condiciones y requisitos a los que se han de someter los órganos administrativos a la hora de conceder o no la prórroga de las autorizaciones y configurar un nuevo régimen en aquéllas.
Documento adjunto: 
