Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de julio de 2014 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Eduardo Calvo Rojas)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 3191/2014
Temas Clave: Información Ambiental; derecho de acceso; Instituciones Europeas
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 30 de diciembre de 2011, en la que se estimaba parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por particular contra la Resolución de la Consejería de medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma citada desestimando el recurso de alzada presentado contra Orden de la Secretaría General Técnica de 6 de Noviembre de 2007, en cuya virtud se denegaba el acceso a Dictamen de la Comisión de las Comunidades Europeas en relación con el proyecto de duplicación de la Carretera M-501 desde Alcorcón hasta San Martín de Valdeiglesias. La Sala de instancia anuló dicha resolución por no ser conforme a derecho, si bien no reconoció que el recurrente tuviera derecho a disponer de la información solicitada, al no apreciar que se produjera silencio administrativo positivo.
En este sentido, en el proceso de instancia, el demandante había solicitado la anulación de la resolución impugnada por entender que dicha solicitud se había realizado al amparo de la Ley 27/2006, de 18 de julio, que regula el derecho de acceso a la información ambiental, y prevé una solución de silencio positivo una vez transcurrido un mes desde la solicitud de información. Por su parte, el Tribunal pone el acento en el origen europeo del documento solicitado, de forma que el régimen jurídico aplicable debía ser el Reglamento CE 1049/2001, de 30 de mayo, de acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, lo que supone que el núcleo de decisión sobre dicho acceso se desplaza a la Institución Comunitaria afectada, conforme al procedimiento previsto al efecto, no siendo posible apreciar el silencio positivo en los términos planteado por la recurrente, pues nunca se dirigió la solicitud de información a la Comisión, responsable del documento solicitado (antecedente segundo).
La Comunidad Autónoma de Madrid plantea la casación de la Sentencia, primero, por infracción de los artículos 4 y 5 del Reglamento CE 1049/2001, de 30 de mayo, en la medida en que el derecho de acceso a la información ambiental no es un derecho completo y absoluto, sino limitado, como lo demuestran las causas de denegación del acceso a la información del art. 13 de la Ley 26/2007, de 18 de julio, y recoge de forma genérica el art. 5 del Reglamento Europeo citado; y, en segundo lugar, por infracción de la Jurisprudencia del Tribunal de Primera Instancia de la Unión Europea, en relación con el hecho de que no hay un derecho público de acceso a los dictámenes motivados enviados por la Comisión, relativos a una eventual infracción del derecho comunitario por un Estado Miembro (antecedente 3).
El Tribunal Supremo acoge el criterio de la Sala de instancia, señalando que la solicitud de información, en tanto que vinculada a un informe de la Comisión sobre el proyecto señalado, debía sujetarse al Reglamento CE 1049/2001, de 30 de mayo, y no a la legislación ambiental que regula el acceso a la información de esta naturaleza, en aplicación de un elemental principio de especialidad (F.J.3). A ello se suma que el Tribunal Supremo mantiene el criterio de la Sala, en cuya virtud la Administración Autonómica no era la competente para adoptar una decisión denegatoria de acceso al documento como la que se plantea en el recurso, pues ello habría de corresponder a la instancia europea competente (F.J.4). Además, el segundo de los motivos de la casación planteados por la Comunidad Autónoma se desestima, porque la recurrente no ha planteado esta cuestión con carácter previo (F.J.5).
Destacamos los siguientes extractos:
“<< (…) Pues bien, a la vista del art. 5 del Reglamento 1049/01 se aprecia que la decisión de entrega de documentos de la Comisión que obren en poder de un Estado miembro debe pasar, salvo que resulte innecesario por evidente la decisión a adoptar, por el informe de la propia Comisión, a la que o bien se ha de consultar, o bien directamente remitir la solicitud de documentación planteada, y que en cualquier caso, dichas alternativas se han de plantear ante el Estado que se encuentra en posesión de dicha documentación, que es el sujeto de derecho que asume las obligaciones derivadas de los tratados, y en el caso de autos, la de custodia de la documentación de las Instituciones Comunitarias que obren en su poder.
En efecto, dado el origen de la documentación solicitada, y el interés supranacional afectado, el núcleo de decisión se desplaza a la institución comunitaria en la que tenga su origen la documentación, institución a la que o bien se remite directamente la solicitud, o bien se ha de consultar preceptivamente para resolver conforme a su dictamen, con la salvedad ya indicada de que fuera evidente la decisión a adoptar, y por tanto absolutamente innecesaria dicha actuación de consulta o remisión, lo que no sucede en el presente caso. Por otra parte, el informe de la Comisión que se reclamaba en relación a un presunto incumplimiento por parte del Reino de España de directivas comunitarias en relación al Proyecto de Duplicación de la M-501 solo obraría en poder de la Comunidad Autónoma de Madrid aquí demandada, por la remisión que de dicho informe habría hecho previamente el Ministerio de Exteriores a través de la Secretaria de Estado para la Unión europea, pues como se apuntaba, aunque el incumplimiento de normativa comunitaria pueda tener su origen en la actuación de una Comunidad Autónoma, a efectos del Tratado es el Estado español a quien se imputa la responsabilidad y en su caso habrá de responder, y es igualmente, en aquel ámbito estatal, y no en el autonómico, en el que habrá de resolverse la petición de documentación a la que se refiere el art. 5 Reglamento 1049/01 anteriormente citado….” (Antecedente segundo).
“Como hemos señalado -y así lo destaca también la sentencia recurrida- ya en vía administrativa la resolución que resolvió el recurso de alzada hacía expresa referencia a que, dado que el concreto documento que pedía el solicitante es un documento de la Comisión Europea, el acceso a este tipo de documentos se encuentra regulado de forma específica en el Reglamento CE 1049/2001 de 30 de mayo, de acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, cuya regulación tiene preferencia, en virtud del principio de especialidad, sobre lo establecido en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE).
Pese a que el acto impugnado contenía esa expresa indicación sobre la norma que resultaba de aplicación, la demanda no hacía mención al Reglamento CE 1049/2001 de 30 de mayo, y sí, en cambio, a la Ley 27/2006, de 18 de julio; circunstancia que es detectada y corregida por la Sala de instancia, que aplica para resolver la controversia los artículos 4 y 5 del Reglamento CE 1049/2001, de 30 de mayo, que aparecen literalmente transcritos en la sentencia” (F.J.3).
“La sentencia de instancia no entra en realidad a valorar si en este caso concurrían, o no, valores o intereses prevalentes que justificasen la denegación del acceso del solicitante al documento. Lo que la Sala de instancia explica, de manera concisa pero certera, es, de un lado, que no se había observado en este caso el procedimiento establecido en el artículo 5 del Reglamento CE 1049/2001 para poder denegar el acceso a la documentación; y de otra parte, que la Administración autonómica no es la competente para adoptar una decisión denegatoria de acceso al documento como la aquí controvertida.” (F.J.4).
Comentario de la Autora:
En esta ocasión, la Sentencia seleccionada no llega a realizar grandes consideraciones sobre el derecho de acceso a la información ambiental, pero pone el acento en una cuestión fundamental cual es la determinación del régimen jurídico aplicable, en el caso de que no sólo haya que atender al contenido material de la información solicitada, esto es, que esté dentro de las cuestiones ambientales prevista por la normativa específica, sino, además, haya que considerar el órgano del que procede la información solicitada.
Desde esta perspectiva, es la especialidad subjetiva sobre la material la que consideró el Tribunal de instancia y acogió el Tribunal Supremo, con el resultado de que, finalmente, la información ambiental no se facilita al interesado. A mi juicio, el interés de la Sentencia se encuentra en poner de manifiesto las dificultades de aplicar un régimen jurídico claro, ab initio, como el que regula la Ley 27/2006, de 18 de julio, en detrimento de la transparencia ambiental, que constituye, sin duda, un interés público que garantizar, lo que nos lleva, entonces, a cuestionar la suficiencia de dicho régimen.
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