Sentencia de la Audiencia Nacional, de 3 de junio de 2014 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 1ª, Ponente: Juan Pedro Quintana Carretero)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: ROJ SAN 2876/2014
Temas Clave: EDAR; RAMINP; Declaración de impacto ambiental
Resumen:
Se cuestiona por los recurrentes particulares la resolución de 16 de octubre de 2009 del Director General del Agua, que acuerda la aprobación del expediente de información pública del Anteproyecto y Estudio de Impacto Ambiental de la EDAR Este de Gijón (Asturias) y, asimismo, la aprobación, a efectos de lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley de Contratos del Sector Público, del propio Anteproyecto y Estudio.
Con carácter previo, la Sala relaciona los antecedentes más relevantes que sirvieron de base a esta resolución, entre los que destaca la Resolución de 26 de junio de 2009 de la Secretaría de Estado de Cambio Climático, a través de la cual se formuló declaración de impacto ambiental favorable a la realización del proyecto de la depuradora de aguas residuales en Gijón Este; y su relación con la problemática surgida con el funcionamiento de la Planta de Pretratamiento de aguas integradas en el sistema de saneamiento en la misma zona.
Asimismo, la Sala se pronuncia sobre la inadmisibilidad del recurso planteada por el Abogado del Estado, que sostiene que nos encontramos ante un acto administrativo de trámite no impugnable, máxime cuando tanto el recurso como la demanda van dirigidos contra la declaración de impacto ambiental (DIA). A sensu contrario, la Sala declara admisible el recurso, por cuanto el acto administrativo recurrido predetermina el contenido del proyecto de obras, decide sobre el fondo del asunto y puede dar origen a perjuicios de derechos o intereses legítimos.
En primer lugar, la Sala examina, como primer motivo de recurso, la infracción de la disposición derogatoria única de la Ley 34/2007, de 15 de diciembre, de Calidad del Aire que declara que el RAMINP sigue en vigor en aquellas Comunidades Autónomas que no tienen legislación ambiental en la materia, como Asturias. La parte actora justifica su alegación en la STSJ Madrid de 10 de septiembre de 2013 (Rec. 331/2010), por lo que considera aplicable en el Principado de Asturias la distancia mínima de 2.000 metros a contar desde el núcleo de población más próximo, que deben respetar las industrias fabriles consideradas como peligrosas e insalubres. La Sala se pronuncia sobre el debate que suscita la aplicación en el Principado del RAMINP y considera de especial relevancia la modificación introducida por el art. 4 de la Ley 11/2006, de 27 de diciembre de medidas presupuestarias, administrativas y tributarias de acompañamiento a los presupuestos generales para el año 2007 del Principado de Asturias, y su incidencia en el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, en concreto, la introducción del art. 45 bis) “compatibilidad urbanística en las autorizaciones y licencias ambientales”. En tal sentido, la Sala concluye que esta esta norma, con rango legal, acuerda dejar sin aplicación en el ámbito territorial de la CA la exigencia de la distancia mínima de 2.000 metros. En consecuencia, rechaza este primer motivo.
El segundo motivo de impugnación recae sobre la propia DIA, que la parte actora entiende que infringe la normativa sobre evaluación de impacto ambiental, alegando incumplimiento de plazos e incorrecta y sesgada valoración de las distintas alternativas existentes para la ubicación de la EDAR. La Sala efectúa una serie de consideraciones sobre la finalidad de la EIA y la normativa que resulta aplicable, con la advertencia de que la aprobación de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación ambiental, no obsta la aplicación al caso del Real Decreto Legislativo 17/2008, de 11 de enero, derogado por aquélla. A diferencia del criterio mantenido por la Abogacía del Estado, en orden a la innecesariedad de la EIA, la Sala se apoya en que tanto el órgano sustantivo –la Confederación Hidrográfica del Norte-, como el órgano ambiental –la Secretaría de Estado sobre Cambio Climático- consideraron necesario que el proyecto de depuradora de aguas residuales se sometiera a EIA al estar comprendido en la letra d) “Plantas de tratamiento de aguas residuales cuya capacidad sea superior a 150.000 habitantes-equivalentes” del Grupo 7 del Anexo I del RD 1/2008.
Tomando como base la doctrina jurisprudencial relativa al control judicial que sobre los juicios técnicos que con carácter discrecional emiten los órganos ambientales en los estudios de impacto ambiental; la Sala se pronuncia sobre los vicios de carácter formal o procedimental atribuidos a la EIA y entiende que la parte demandante ni justifica que se hayan incumplido los plazos del art. 12.2 del RD 1/2008 ni que haya existido vicio de nulidad que hubiera causado indefensión a la parte actora. A conclusión distinta llega la Sala cuando analiza los vicios sustantivos que se achacan a la DIA, deteniéndose esencialmente en la alternativa escogida para la ubicación de la depuradora, que a juicio de la demandante es la que ocasiona mayor impacto ambiental entre las cuatro alternativas existentes.
En esta línea, la Sala otorga prevalencia a los criterios empleados por los informes periciales acompañados con la demanda, que se decantan por la alternativa B (Cagonera), otorgando la razón a los recurrentes; máxime teniendo en cuenta que en la elaboración de la DIA no se ha respetado el contenido de los arts. 1.3 y 7 del RD 1/2008, al no haber identificado, ni descrito ni evaluado apropiadamente los efectos del proyecto sobre factores como el ser humano, la flora y la fauna, el suelo, el agua, el aire, el clima o el paisaje. En definitiva, el Tribunal entiende que la valoración de las diferentes alternativas de emplazamiento no resulta justificada. De hecho considera que “en ocasiones, la puntuación asignada se muestra inconsecuente con la afección medioambiental real objeto de la misma” y llama la atención sobre las contradicciones advertidas a la hora de aplicar el método de puntuación a las cuatro alternativas.
La Sala concluye que “la DIA aprobada por el acto administrativo impugnado carece de motivación suficiente para garantizar la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”. “Las consideraciones expuestas conducen a la estimación del recurso contencioso-administrativo, aunque solo parcialmente. Y ello, desde dos perspectivas diferentes pues, por un lado, si bien la nulidad de la declaración de impacto ambiental priva al procedimiento de aprobación del anteproyecto que nos ocupa de un trámite esencial, determinando la disconformidad a derecho y, por ende, de la declaración de la opción del Pisón como la mejor ubicación para la EDAR, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 63.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento Administrativo, no cabe prohibir la instalación en El Pisón de la EDAR, pues los anteriores razonamientos y el examen y valoración de las pruebas practicadas tan solo constatan la disconformidad a Derecho de la declaración de impacto ambiental por infracción del Real Decreto Legislativo1/2008, de 11 de enero, que aprobó el Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de Proyectos, con los efectos que ello debe conllevar para el acto de aprobación del anteproyecto de obras, pero no permiten establecer de forma concluyente cuál de las alternativas de emplazamiento contempladas resulta la de menor impacto ambiental. Y ello sin perjuicio de que, como es obvio, corresponda al órgano sustantivo elegir entre las diversas alternativas posibles, salvaguardando los intereses generales, teniendo en cuenta todos los efectos derivados de la actividad proyectada”.
Destacamos los siguientes extractos:
En relación con la inadmisibilidad del recurso: “(…) Por consiguiente, en tanto que el acto administrativo recurrido supone la aprobación del anteproyecto expresado y simultáneamente condiciona los términos del proyecto de construcción resultante de aquel que elaborará el contratista, previa celebración del correspondiente contrato, imponiéndole las consideraciones expuestas en la Declaración de Impacto Ambiental, ha de considerarse un acto de trámite del procedimiento administrativo de contratación, concretamente de la fase preparatoria del contrato de obras, con sustantividad propia y susceptible de impugnación, en la que, sin duda, cabe esgrimir los vicios de que adolezca la declaración de impacto ambiental (…)”.
“(…) No puede esta Sala sin rebasar los límites de su jurisdicción e invadir la propia y exclusiva del Tribunal Constitucional, inaplicar la Ley 11/2006, de 27 de diciembre, de medidas presupuestarias, administrativas y tributarias de acompañamiento a los presupuestos generales para el año 2007 del Principado de Asturias, haciendo prevalecer sobre la misma el artículo 4 del RAMNIP con el estatus de normativa básica, sin perjuicio de que pudiera plantearse cuestión de inconstitucionalidad sobre la misma ante el Tribunal Constitucional, lo que cabría considerar solo en el caso de que el fallo de la presente sentencia dependiera de su validez, cosa que no ocurre, como veremos más adelante, de conformidad con lo previsto en los artículos 163 CE y 35.1 LOTC .
En consecuencia, procede rechazar los motivos de impugnación examinados pues la aplicación de la legislación autonómica expresada impide exigir entre la obra proyectada y el núcleo de población más cercano la distancia mínima establecida en el RAMINP (…)”.
“(…) Además, el método seguido es susceptible de otras críticas que ponen de relieve los informes periciales, pues emplea criterios para comparar las diferentes alternativas que son irrelevantes, como el clima, la micología y la calidad del agua, al carecer de capacidad de discriminación entre las diferentes alternativas, como revela que todas ellas alcancen la misma valoración en relación con aquellos. Asimismo, utiliza otros criterios poco relevantes, como la geología y la calidad del aire. Por último, atribuye a todos ellos la misma relevancia que a aquellos que afectan a la calidad de vida de los ciudadanos de forma más directa, como la sonoridad o los olores. De este modo, al otorgarse la misma importancia a todos los criterios o variables injustificadamente, se distrae la atención sobre los criterios con mayor relevancia para la discriminación entre las diversas alternativas por razones de su afección negativa ambiental, como son los criterios relacionados con la salud humana y la calidad de la vida de los ciudadanos, que se ven acompañados de aquellos otros que son irrelevantes o de escasa significación, sin otorgar a aquellos la fuerza diferenciadora que merecen.
Indudablemente, las características de la obra, su ubicación y la naturaleza de la actividad que se proyecta, han de incidir en la ponderación de los diferentes criterios, a considerar para evaluar los efectos negativos ambientales atribuibles al proyecto, si se pretende una evaluación apropiada de tales efectos, y deben condicionar la razonable justificación de la solución adoptada entre las diferentes alternativas.
Pues bien, con sustento en las anteriores consideraciones y en aplicación de la doctrina jurisprudencial antes expuesta acerca del control judicial sobre la discrecionalidad técnica que debe reconocerse a la Administración en la evaluación de impacto ambiental de proyectos, concluye la Sala que la declaración de impacto ambiental aprobada por el acto administrativo impugnado carece de motivación suficiente para garantizar la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.
Además, presenta valoraciones técnicas de la incidencia ambiental de las diferentes alternativas de emplazamiento de la EDAR que no reúnen la razonabilidad exigible para enmarcarse en el legítimo ejercicio de la discrecionalidad técnica inmune al control judicial.
Cuando, como aquí acontece, la declaración de impacto ambiental, no encuadra la metodología de valoración de alternativas seguida entre los procedimientos técnicos de evaluación ambiental de general aceptación y carece de motivación aceptable del juicio técnico que expresa, que no puede verse colmado por la mera asignación de puntuaciones o valoraciones numéricas a las diferentes alternativas, en relación con una serie de criterios, sin expresar la razón de la atribución de una u otra puntuación y sin explicar la causa de la
elección y ponderación entre los diferentes criterios empleados, para justificar la alternativa de emplazamiento de la obra proyectada, debe concluirse que no cumple la finalidad que tiene legalmente encomendada, pues no permite evaluar de forma “apropiada” los efectos que la ejecución de un determinado proyecto pueda causar sobre el medio ambiente, ni optar justificadamente entre las diferentes alternativas estudiadas, lo que en el caso que nos ocupa supone la infracción de los artículos 1.3 y 7.1 del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, que aprobó el Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de Proyectos, aplicable al caso (…)”.
Comentario de la Autora:
A través de esta sentencia se plantea una vez más el debate sobre la aplicación del RAMINP y, más concretamente, en lo concerniente al extremo relativo a la distancia de los 2000 metros que debe existir entre un núcleo de población y la ubicación de instalaciones insalubres, en este caso, una estación depuradora de aguas residuales. La Sala se limita a negar la aplicación de esta norma y concede prevalencia a la normativa autonómica representada por la Ley 11/2006, de 27 de diciembre que introduce el art. 45 bis) en el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, que expresamente prevé en el ámbito territorial del Principado de Asturias la inaplicación de esta exigencia. Puede cuestionarse si a través de esta norma se respeta por parte de la Comunidad Autónoma una ordenación de mínimos y si ésta ha resultado mejorada.
El punto central de esta resolución recae sobre la enorme cantidad de fallos que se aprecian en la DIA, en la que resulta imposible diferenciar los criterios que han guiado a la Administración para determinar cuál de las alternativas para la ubicación de la EDAR debe prevalecer, y su justificación. Cuando se trata de medir con carácter preventivo los impactos ambientales de una determinada actividad, la Administración debe actuar con el suficiente celo. En cualquier caso, la nulidad de la DIA no implica la prohibición de la instalación en el lugar escogido originariamente por la Administración, que a buen seguro estará ya en funcionamiento; por lo que la previsible ejecución de estas resoluciones judiciales poco influye en la práctica.
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