Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 24 de junio de 2014 (Ponente: Andrés Ollero Tassara)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE Núm. 177, de 22 de julio de 2014
Temas Clave: Energía; Fractura hidráulica (fracking); Gas no convencional
Resumen:
En este caso, el Pleno del Tribunal analiza el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno frente a Ley del Parlamento de Cantabria 1/2013, de 15 de abril, por la que se regula la prohibición en el territorio de la Comunidad Autónoma de Cantabria de la fractura hidráulica como técnica de investigación y extracción de gas no convencional. Considera que esta Ley incurre en inconstitucionalidad mediata por entrar en contradicción con la normativa básica estatal ex arts. 149.1.13 y 149.1.25 CE.
Con carácter previo, en esta resolución judicial se define la técnica industrial de la fractura hidráulica y se determina su relación con la investigación y explotación de hidrocarburos no convencionales, haciéndose referencia al debate técnico y social que, a nivel nacional e internacional, ha provocado esta técnica. Se ponen de relieve los pronunciamientos al respecto por parte de las instituciones comunitarias para, sobre la base del principio de precaución, llegar a la conclusión de que no existe ninguna norma comunitaria que prohíba la explotación del gas no convencional mediante la técnica del fracking, y que son los Estados miembros los competentes para decidir sobre su empleo.
El Tribunal entiende que el contenido del recurso es esencialmente competencial y, al efecto, encuadra la cuestión controvertida a través de la identificación de los títulos competenciales concurrentes, considerando que el prevalente es el de la energía (art. 149.1.25 CE). Teniendo en cuenta que el Estado invoca en su defensa la Ley 17/2013, de 29 de octubre, de garantía del suministro e incremento de la competencia en los sistemas eléctricos insulares y peninsulares y los títulos competenciales de los arts. 149.1.25 CE (bases de régimen minero y energético) y 149.1.13 CE (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica), el Tribunal trae a colación su doctrina sobre el alcance de estos títulos en supuestos relativos al sector de hidrocarburos; y determina el alcance de las competencias del Estado y las CCAAA para regular la ordenación del sector energético.
La cuestión central que se plantea el Pleno es determinar si el régimen jurídico de la fractura hidráulica establecido en la Ley 17/2013, de 29 de octubre y, más concretamente en su disposición final segunda, que añade un apartado 5 al art. 9 de la Ley de Sector de Hidrocarburos (LSH), en el que se contempla la aplicación de la fracturación hidráulica; y su disposición final tercera, que añade un párrafo e) al grupo 2 del anexo I del texto refundido de la Ley de evaluación de impacto ambiental, de suerte que exige la previa declaración de impacto ambiental para autorizar proyectos que utilicen esta técnica; es formal y materialmente básico.
Para ello, el Tribunal analiza el contenido de la Ley 17/2013 con el fin de dilucidar si la norma impugnada incurre o no en inconstitucionalidad mediata. Por lo que se refiere a su dimensión formal, no le cabe duda al Tribunal, al aprobarse por una ley. En cuanto a su dimensión material, repara el Tribunal en la definición de lo que debe entenderse por “básico” y llega a la conclusión de que la regulación de esta técnica mediante la adición del apartado 5 al art. 9 de la Ley de Sector de Hidrocarburos, resulta justificada constitucionalmente “tanto por resultar necesaria para preservar lo básico en materia energética (art. 149.1.25 CE), como también por su incidencia para el desarrollo de la actividad económica del país y, por tanto, para la ordenación general de la economía (art. 149.1.13 CE)”. En relación con la disposición adicional tercera, la lectura que de lo básico efectúa el Tribunal, se ampara en la competencia exclusiva del Estado para dictar la legislación básica en materia de protección del medio ambiente, que cumple una función de ordenación mediante mínimos. En definitiva, el Pleno del Tribunal entiende que la regulación de la técnica de fracturación hidráulica efectuada por esta Ley es formal y materialmente básica.
A continuación, la Sala examina el contenido de la Ley Cántabra cuyo art. 1 prohíbe en todo el territorio de la CA el uso de esta técnica, considerando su empleo como infracción urbanística. Atendiendo a su finalidad, entiende que se sustenta en la competencia relativa a la protección del medio ambiente, que incluye la protección de la salud; de ahí que la CA pueda establecer normas adicionales de protección. Sin embargo, considera que su art. 1 contradice radicalmente lo dispuesto en el apartado 5 del art. 9 de la LSH y vulnera la competencia estatal ex art. 149.1.13 y 25 CE, al excluir la eficacia en el territorio de Cantabria de la legislación básica que se dicta al amparo de los referidos títulos competenciales. El argumento fundamental que esgrime la Sala es considerar que la prohibición absoluta e incondicionada de una determinada técnica de investigación y explotación de hidrocarburos no puede decidirse por una Comunidad Autónoma. “Si bien ésta puede imponer requisitos y cargas para el otorgamiento de autorizaciones y concesiones no previstos por la legislación estatal, le está vedada la posibilidad de alterar el ordenamiento básico en materia de régimen minero y energético”. Tampoco puede fundamentarse la prohibición del frackingen el territorio de Cantabria en las competencias asumidas estatutariamente por esta Comunidad Autónoma en materia de sanidad.
Todos estos razonamientos sirven a la Sala para declarar inconstitucional y nulo el art. 1 de la Ley de Cantabria y, por ende, su disposición transitoria única, que aplica la prohibición de la técnica del fracking a los permisos y a cualquier otro título habilitante de esta actividad en el territorio de la CA y sus arts 2 y 3, de carácter instrumental de la prohibición del empleo de la técnica, que también son declarados inconstitucionales y nulos por invadir competencias exclusivas del Estado. De nada le ha servido a la Sala que sus previsiones se amparen en la competencia exclusiva de la CA de Cantabria en materia de ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda, que no le autoriza a desconocer las reservadas al Estado.
Tres son los magistrados que han disentido del criterio mayoritario a través de la formulación de un voto particular que no cuestiona el fallo de la sentencia sino el enfoque del conflicto y su tratamiento en esta resolución judicial. En este sentido, entienden que las consideraciones efectuadas sobre el fracking carecen de objetividad, al no recoger la pluralidad de dimensiones que ofrece esta técnica. Critican el enfoque dado al principio de precaución en su relación con los eventuales riesgos que esta técnica puede provocar en la salud y medio ambiente. Echan en falta algunas de las restricciones establecidas por la UE para el desarrollo de actividades que empleen esta técnica. Y, desde un punto de vista material, consideran que la sentencia ha prescindido del ejercicio de ponderación de títulos competenciales y, más concretamente, “no pondera debidamente la incidencia de los riesgos del fracking en un interés de la máxima relevancia constitucional como es la protección de la salud humana”.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) En definitiva, aun teniendo en cuenta el principio de precaución, como resulta obviamente ineludible, no existe ninguna norma comunitaria que prohíba la explotación del gas no convencional mediante la técnica del fracking. La Unión Europea reconoce la competencia de los Estados miembros para decidir acerca del empleo de dicha técnica, advierte sobre la importancia de garantizar la protección del medio ambiente en su empleo y recomienda la adopción de normas que garanticen la igualdad de condiciones para las empresas del sector, aumenten la confianza de los inversores y de los ciudadanos y mejoren el funcionamiento del mercado único de la energía (…)”.
“(…) La cuestión central para decidir la presente controversia es determinar si el régimen jurídico de la técnica de la fractura hidráulica en la investigación y extracción de hidrocarburos no convencionales establecido por las disposiciones finales segunda y tercera de la Ley 17/2013, de 29 de octubre, para la garantía del suministro e incremento de la competencia en los sistemas eléctricos insulares y peninsulares, es formal y materialmente básico conforme a nuestra doctrina. Si lo fuera, constituiría un ejercicio legítimo de la competencia estatal ex arts. 149.1.13 y 149.1.25 CE, lo que supondría que la Ley autonómica impugnada solo será constitucional si resulta compatible con dicha legislación básica estatal (…)”.
“(…) Cabe señalar respecto al apartado 5 del art. 9 de la Ley del sector de hidrocarburos, añadido por la citada Ley 17/2013, en cuya virtud se autoriza la aplicación de la técnica de la fractura hidráulica en el desarrollo de los trabajos de exploración, investigación y explotación de hidrocarburos no convencionales, «con el objetivo de clarificar aspectos jurídicos relacionados con técnicas de exploración y producción de hidrocarburos y de garantizar la unidad de criterio en todo el territorio español» (según reza la propia exposición de motivos de la Ley 17/2013), que este precepto ha de considerarse materialmente básico ex art. 149.1.13 y 25 CE. Constituye un marco o denominador común de necesaria vigencia en el territorio nacional, referido al empleo de una técnica habitual en la industria para la investigación y extracción de gas de esquisto o no convencional. La fijación por el Estado de unos criterios uniformes en cuanto a las técnicas que pueden ser utilizadas en la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos constituye una norma básica, con arreglo al art. 149.1.13 y 25 CE; se trata de evitar los posibles desequilibrios o desigualdades en el conjunto del sistema a los que podría conducir la fijación de criterios unilaterales por las Comunidades Autónomas que supongan la inclusión o exclusión de determinadas técnicas habituales en la industria para la investigación y extracción de hidrocarburos. Por otra parte, el interés que lleva consigo el aprovechamiento de hidrocarburos no convencionales por su contribución al abastecimiento energético, muy especialmente en países de acusada y crónica dependencia energética, como es notoriamente el caso de España, justifica también el carácter básico de la autorización de la fractura hidráulica, por las posibilidades que ofrece esta técnica de mejorar la productividad de las explotaciones de los yacimientos de gas no convencional. No puede olvidarse que la garantía del suministro energético tiene inequívocamente carácter básico (STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 8, para el sector eléctrico, afirmación trasladable mutatis mutandis al sector gasístico) (…)”.
“(…) La prohibición absoluta e incondicionada de una determinada técnica de investigación y explotación de hidrocarburos no puede decidirse por una Comunidad Autónoma. De la doctrina constitucional se infiere sin dificultad que, con la finalidad de protección del medio ambiente, la Comunidad Autónoma puede imponer requisitos y cargas para el otorgamiento de autorizaciones y concesiones no previstas por la legislación estatal, pero sin alterar el ordenamiento básico en materia de régimen minero y energético. La prohibición de la técnica del frackingque establece el art. 1 de la Ley autonómica impugnada vulnera la competencia estatal ex art. 149.1.13 y 25 CE, al excluir la eficacia en el territorio de Cantabria de la legislación básica que se dicta al amparo de los referidos títulos competenciales.
Tampoco puede fundamentarse la prohibición del frackingen el territorio de Cantabria en las competencias asumidas estatutariamente por esta Comunidad Autónoma en materia de sanidad. La competencia exclusiva del Estado, ex art. 149.1.13 y 25 CE, para regular la técnica de la fractura hidráulica en la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos no convencionales, no puede resultar excluida por la competencia de desarrollo legislativo de la legislación básica en materia de protección de la salud que corresponde a la Comunidad Autónoma de Cantabria (art. 25.3 EACant).
Por consiguiente, ante esta radical e insalvable contradicción entre la normativa básica estatal y el precepto autonómico impugnado, hemos de declarar que el art. 1 de la Ley del Parlamento de Cantabria 1/2013 es inconstitucional y nulo, por invadir la competencia exclusiva del Estado para establecer la legislación básica en materia de régimen minero y energético (art. 149.1.25 CE), así como en materia de ordenación general de la economía (art. 149.1.13 CE) y de protección del medio ambiente (art. 149.1.23 CE) (…)”.
“(…) En definitiva, estamos ante una normativa autonómica que resulta incompatible con la legislación básica estatal sobrevenida, lo que determina la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de la Ley del Parlamento de Cantabria 1/2013 en su integridad a partir de la entrada en vigor de la legislación básica (por todas, SSTC 27/1987, de 27 de febrero, FJ 9; 1/2003, de 16 de enero, FJ 9, y 162/2009, de 29 de junio, FJ 8) (…)”.
En relación con el voto particular: “(…) Este canon de enjuiciamiento se encuentra ausente en la lógica argumental de la Sentencia, que analiza de forma lineal y por separado los distintos títulos competenciales en presencia, afirmando de entrada (FJ 4) que la controversia se encuadra en el ámbito material de la energía y añadiendo de seguido que, no obstante la incidencia de la protección del medio ambiente en el caso a examen, es aquél, la energía, el título competencial prevalente. Tal premisa, que toma como punto de partida la legislación básica estatal cuya vulneración se aduce, difiere llamativamente de la que puede y debe considerarse la operación canónica de encuadramiento, basada en el análisis del objeto y finalidad de la propia norma controvertida, en el presente conflicto claramente postergado.
Un método semejante abre un punto ciego, pues renuncia a reconocer la concurrencia o entrecruzamiento que se produce en el caso a examen. Y, con ello, se aleja del núcleo de la doctrina previa, cuyo Leitmotiv es la integración y la búsqueda de equilibrio entre distintas competencias; un equilibrio que, en definitiva, refleja el que debe perseguirse cuando, más allá de la titularidad de la competencia, son varios los intereses generales o bienes constitucionales en presencia (…)”
Comentario de la Autora:
La palabra “fracking” nos aproxima a una técnica no novedosa que se está aplicando cada vez más a nivel mundial para aprovechar ciertos yacimientos de gas de los denominados no convencionales que, aunque de más complicada extracción, han entrado con fuerza en la escena energética, social y mediática. Técnica que despierta un gran interés por su contribución al abastecimiento energético pero que también ha dado origen a preocupación por su posible impacto ambiental; lo cual ha tenido su reflejo en varias de las Resoluciones dictadas desde la UE que considera necesario un análisis exhaustivo de su marco regulador.
Independientemente de las ventajas e inconvenientes que pueda acarrear esta técnica, lo cierto es que en España se ha originado otra polémica añadida, derivada de la prohibición de la técnica de la fractura hidráulica en el territorio de tres Comunidades Autónomas: Cantabria, La Rioja y Navarra.
A través de esta sentencia, el Pleno del Tribunal Constitucional nos viene a decir que la CA de Cantabria no puede decidir de forma unilateral la prohibición con carácter absoluto de una técnica de explotación y explotación de hidrocarburos porque con ello alteraría el ordenamiento básico en materia de régimen energético y minero y las competencias exclusivas del Estado sobre ordenación general de la economía. Asimismo, la Ley autonómica no puede prevalecer sobre la normativa que el Estado ha dictado con la finalidad de autorizar el fracking. De nuevo nos encontramos con la complejidad que conlleva dirimir un conflicto de competencias estatales y autonómicas cuando se proyectan sobre un mismo espacio físico, en el que debe respetarse la capacidad de decisión que corresponde a cada Administración. En este caso, se resuelve otorgando prevalencia a la competencia sobre energía en función de un supuesto interés general.
En el mismo sentido, véase la STC de 22 de julio de 2014 (http://www.boe.es/boe/dias/2014/08/16/pdfs/BOE-A-2014-8767.pdf). Con una argumentación similar, el Pleno del Tribunal declara la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de la Ley de La Rioja 7/2013, de 21 de junio, por la que se regula la prohibición en el territorio de la Comunidad Autónoma de La Rioja de la técnica de fractura hidráulica como técnica de investigación y extracción de gas no convencional.
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