Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de junio de 2014 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente: José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 2512/2014
Temas Clave: Evaluación ambiental; evaluación estratégica; permisos de investigación; condicionantes ambientales
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias contra el Real Decreto 547/2012, de 16 de marzo, por el que se convalida el Real Decreto 1462/2001, de 21 de diciembre, que otorgaba los permisos de investigación de hidrocarburos denominados “Canarias -1”,
“Canarias -2”, “Canarias -3”, “Canarias -4”, “Canarias -5”, “Canarias -6”, “Canarias -7”, “Canarias -8” y “Canarias -9”, siendo partes recurridas la Administración General del Estado y la entidad mercantil Repsol Investigaciones Petrolíferas, S.A.
El Gobierno Canario solicita, así, la nulidad del Real Decreto 547/2012, de 16 de marzo, cuestionando, en primer lugar, la legalidad del mismo, pues plantea que no es posible la convalidación, modificación o subsanación del Real Decreto de 2001, anulado de forma parcial y que había perdido su vigencia, transcurrido el período previsto para la puesta en práctica de las labores inherentes a los permisos de investigación. El Tribunal Supremo no aprecia el motivo de impugnación, admitiendo, incluso, la oportunidad de las modificaciones operadas por el Real Decreto de 2012, por considerarlas poco relevantes (F.J.2)
Junto a ello, se plantea la insuficiencia de las medidas de protección ambiental y el plan de restauración aportados por el solicitante de los permisos de investigación, de acuerdo con el Informe de la Dirección General de Protección de la Naturaleza del Gobierno autonómico de 29 de noviembre de 2012. En este sentido, el Tribunal rechaza este motivo, en la medida en que, siguiendo una Sentencia también de 25 de junio de 2014 (recurso 353/2012), en la fase de otorgamiento de estos permisos sólo es exigible a los solicitantes un plan de investigación que incluya, entre otras cuestiones, “medidas de protección medioambientales”, de forma que lo fundamental es determinar el grado de detalle de estas medidas (F.J.4), que, en el caso concreto, se consideran suficientes, teniendo en cuenta, además, que las mismas no pueden ser equiparables a las exigibles al momento posterior de autorización de cada una de las labores de sísmica o perforación singulares, con estándares más rigurosos.
Por otro lado, la parte recurrente plantea la ilegalidad del Real Decreto atendiendo al incumplimiento, entre otras normas, de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento y del Consejo, de 27 de junio, relativa a la evaluación ambiental estratégica de los planes y programas, la aplicabilidad de la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos sobre el medio ambiente, e, incluso la Directiva 2008/56/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio, por la que se establece un marco de acción comunitaria para la política del medio marino. En este sentido, se plantea que el Programa de investigación de hidrocarburos, aprobado por el Real Decreto de 2012, debió someterse a evaluación ambiental, procediendo, entonces, su nulidad (F.J.1). El Tribunal considera que ninguno de estos argumentos puede prosperar, argumentando para cada una de las normas señaladas que la actividad derivada de los permisos no está sujeta a cada una de las técnicas reguladas en las Directivas enumeradas (F.Js 6, 7 y 8).
El Magistrado Bandres Sánchez-Cruzat formula voto particular, planteando la estimación parcial del recurso, pues considera exigible la evaluación de impacto ambiental a las actividades de investigación (F.Js 2 y 3), de “conformidad con los parámetros normativos del Derecho Ambiental de la Unión Europea”.
Destacamos los siguientes extractos:
“En efecto, no era preceptiva la “evaluación ambiental estratégica previa al acto autorizatorio” cuando, simplemente, se trataba de un proyecto específico de investigación de hidrocarburos, circunscrito a unas coordenadas geográficas y con una duración temporal bien determinada. La obligación de evaluar los efectos significativos que sobre el medio ambiente puedan tener ciertos “planes y programas” a tenor de la Directiva 2001/42/CE y de la Ley 9/2006 (actualmente derogada por la Ley 21/2013, al igual que el texto refundido de la Ley de evaluación de impacto ambiental de proyectos) se extiende a “una serie de sectores” económicos (entre ellos la agricultura, la silvicultura, la pesca, la energía, la industria, el transporte, la gestión de residuos, la gestión de recursos hídricos, las telecomunicaciones, el turismo, la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo de suma importancia), respecto de los cuales los “planes y programas” establecen un marco general dentro del que tendrán ulterior cabida las futuras autorizaciones de proyectos (estos últimos sí sujetos a la evaluación de impacto ambiental, no a la previa evaluación estratégica)…” (F.J.6)
“Pues bien, en la misma línea tantas veces repetida, la evaluación de los riesgos ambientales y de los efectos sobre las aguas marinas -y también, en función de su ubicación, eventualmente sobre las actividades de desalación necesarias para el consumo humano de agua en las islas de Fuerteventura y Lanzarote- dependerá en muy buena medida del emplazamiento de las labores exploratorias singulares…” (F.J.7).
“…, la censura de que el Real Decreto 547/2012, había omitido cualquier evaluación previa de impacto ambiental de las actividades y actuaciones asociadas a los permisos de investigación otorgados, no tiene cobertura ni en la Convención sobre el Derecho del Mar ni en la mencionada Directiva comunitaria europea….
El mandato normativo se respeta, para el caso de autos, al exigirse que -no en esta fase sino en la subsiguiente- la autorización de las labores prospectivas singulares no sea posible sin la previa evaluación de impacto, y que ésta a su vez tenga lugar cuando estén definidas con la precisión suficiente (nos remitimos a lo dicho sobre la extensión de la superficie de los permisos de investigación) las singulares tareas o labores exploratorias que pudieran tener efectos perjudiciales sobre el medio ambiente marino. Sólo así es posible determinar con precisión, y no en términos generales, tales efectos negativos y, en su caso, las medidas para prevenirlos o contrarrestarlos” (F.J.8)
“En suma, conforme a los parámetros normativos del Derecho medioambiental de la Unión Europea expuestos, y, en consonancia con la doctrina jurisprudencial del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, estimo que resulta procedente reconsiderar nuestra doctrina jurisprudencial expuesta en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 2004, en que sostuvimos, interpretando la Directiva 92/43 /CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, que el momento adecuado para proceder a una adecuada evaluación de impacto ambiental será el correspondiente a la determinación concreta de las labores singulares que en desarrollo del plan correspondiente determina el Real Decreto que otorga los permisos de investigación de hidrocarburos, en que sería posible apreciar si alguno de los lugares o zonas de especial protección de las Islas de Fuerteventura y Lanzarote pueden resultar afectados y, en ese caso, han de prevalecer otras consideraciones distintas de las que justificaron su «régimen especial de protección», en cuanto se basa en una concepción disociada, fragmentaria, y no unitaria de las facultades que confieren los permisos de investigación de hidrocarburos, que comporta que la autoridad administrativa competente para su otorgamiento -en este supuesto el Consejo de Ministros-, no pueda valorar ponderada y equilibradamente los distintos intereses públicos y privados de especial relevancia para la colectividad que concurren en la adopción de su decisión”. (F.J.3 del Voto Particular).
Comentario de la Autora:
Esta Sentencia se vincula a otras Sentencias aparecidas en fechas sucesivas y todas referidas a la validez del Real Decreto de 2012, teniendo en cuenta la legalidad ambiental (Ss 2539/2014, de 25 de junio, en la que se resuelve el recurso presentado contra el Real Decreto 547/2012 por Federación Ben Magec-Ecologistas en Acción; 2544/2014, de 25 de junio, en la que se cuestiona la legitimidad de partido político para impugnar el Real Decreto; y otras). En todo caso, el valor de la Sentencia que nos ocupa está en poner de manifiesto las dificultades de aplicar de manera estricta esta legislación de carácter ambiental cuando la contrapartida puede ser la paralización de actividades relacionadas con el aprovechamiento de los recursos energéticos, en lo que constituye una tensión constante entre las exigencias del desarrollo económico y las de la tutela ambiental, puesta de manifiesto por el TC en fecha muy temprana (Sentencia 64/1982, de 4 de noviembre).
Por otro lado, debemos llamar la atención sobre la multiplicidad de aspectos ambientales regulados en normas específicas que se encuentran en juego a través de las actividades autorizadas por el Real Decreto, y que plantean, a mi juicio, la necesidad de operar una integración adecuada de todos estos aspectos y técnicas en la legislación relativa a los recursos energéticos, que no puede conformarse con la exigencia, (con riesgo de ser puramente formal), de presentación del correspondiente plan de medidas ambientales por el titular del permiso.
Documento adjunto: 
