Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Sede de Valladolid), de 28 de mayo de 2014 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 2ª, Ponente: Luis Miguel Blanco Domínguez)
Autor: José Antonio Ramos Medrano. Técnico de Administración General. Ayuntamiento de Madrid
Fuente: STSJ CL 2534/2014
Temas Clave: Suelo rústico protegido; Crecimiento injustificado en el plan general a la hora de clasificar sectores de suelo urbanizable
Resumen:
La Comunidad de Regantes del Canal de San Fontis de Zamora impugna la Orden de 5 de julio de 2011 de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León por la que se aprueba definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Zamora en lo que se refiere a la clasificación como urbanizables de los terrenos de esta Comunidad de Regantes por no estar de acuerdo con su clasificación como urbanizables, incluidos dentro de los sectores 57 a 63 del plan general, y solicitan que sean clasificados como suelo rústico con protección agropecuaria o, subsidiariamente, como suelo rústico común. También solicitan que la red de tuberías, acequias y canales que componen la infraestructura de regadío de esta comunidad de regantes sean recogidos en los planos del plan general y clasificados como suelo rústico con protección de infraestructuras.
Esta última pretensión no es aceptada por el Tribunal de Justicia toda vez que no existe ningún precepto que obligue a recoger en el plan general el sistema de tuberías, acequias y canales como sistema general de infraestructuras, a diferencia de lo que sucede con otros sectores normativos, como es el caso de los gaseoductos, tal y como destaca la sentencia, en que su normativa sectorial sí exige que se reflejen en el planeamiento como sistema general. Cuestión distinta es el caso de las acequias o cursos de aguas que puedan estar sometidos a la Ley de Aguas, en cuyo caso sí tienen una regulación específica, pero ello no implica que alcance a todo el sistema de riegos de una comunidad de regantes.
El Tribunal también destaca que por el hecho se estar siendo cultivados unos terrenos y haberse llevado a cabo obras de mejora en el sistema de regadío no por ello deben ser objeto de clasificación como suelo rústico con protección agropecuaria, en la medida en que no concurran otros valores que determinen ser merecedores de esta protección superior a la del suelo rústico común. Por ello, reviste especial importancia la demostración o prueba de que existan estos valores, en este caso agropecuarios, que deben ser objeto de protección y la entidad recurrente no logra acreditar este extremo. También se da la circunstancia de que en la fase de redacción del plan el Ayuntamiento ya tuvo en cuenta que se habían llevado a cabo unas obras de mejora del regadío en determinada zona que fueron clasificadas como suelo rústico, pero en todo caso la sentencia deja claro que no se ha logrado probarla existencia de este valor agropecuario, sin que el lector de la sentencia tenga claro que ello se deba a una falta de prueba de la parte recurrente o a que, en realidad, no existan tales valores, toda vez que la sentencia deja muy claro que, tal y como tiene consolidada la jurisprudencia, la opción por clasificar un suelo como protegido no es discrecional para el planificador sino que depende de que existan los valores que son objeto de protección (paisajísticos, agropecuarios, forestales, etc.)
Por el contrario, sí acepta la alegación de que no concurren circunstancias que justifiquen la clasificación de tanto suelo urbanizable en una ciudad como Zamora que, como reconoce la propia memoria del plan general, ha perdido población con relación al padrón del año 1991. De esta forma, esta sentencia se suma a los nuevos pronunciamientos judiciales (Valladolid, Logroño…) que recuerdan que la nueva Ley del Suelo del año 2007 apuesta claramente por limitar la transformación de suelo rural a urbanizable a los casos en que esté debidamente justificada su necesidad, no debiendo perderse de vista que esta ley se redacta en pleno boom inmobiliario y lo que pretende precisamente es poner fin a los excesivos desarrollos urbanísticos motivados simplemente por un puro desarrollo económico, sin necesidades reales que atender, y poner coto también a los desarrollos residenciales dispersos, alejados del núcleo urbano.
Precisamente al no existir crecimiento urbano en la ciudad de Zamora la memoria justificativa del plan general se esfuerza mucho para explicar porque prevé suelo urbanizable para la construcción de 34.172 viviendas, que si se unen a las viviendas previstas en el suelo urbano no consolidado (5.884 viviendas) suponen un total de 40.056 nuevas viviendas en una ciudad que no tiene crecimiento de población, por ello en la página 106 de la propia memoria justificativa se hace la siguiente pregunta ¿Por qué necesita suelo una ciudad media como Zamora que no crece en población? y luego se dan muchas razones para su justificación, razones que, a juicio del tribunal “son absolutamente genéricas y en modo alguno justifican el incremento de suelo urbanizable producido”. Uno de los motivos más importantes para la clasificación de tanto suelo urbanizable en esta ciudad es que al suprimirse en Castilla y León la clasificación de suelo urbanizable no delimitado, gran parte de él paso a tener la consideración de suelo rústico y otra parte de menor superficie paso a ser considerado como urbanizable, para garantizarse de esta forma una amplia bolsa de suelo para atender futuras necesidades de la ciudad.
Al no estar justificada la necesidad de tanto suelo urbanizable y teniendo en cuenta que sólo debe clasificarse como tal el que sea necesario, el Tribunal da la razón en este punto a los recurrente y anula la clasificación como urbanizable de los sectores 57 a 63 en los que se preveía la construcción de 4.771 nuevas viviendas.
Destacamos los siguientes extractos:
“la circunstancia de que un suelo rústico esté dedicado a labores de regadío no es bastante para otorgarle la clasificación de suelo rústico de protección agropecuaria y, por otro lado, la parte actora no ha logrado demostrar que las parcelas incluidas en el ámbito de la Comunidad de Regantes sean las clasificadas en el Plan como suelo urbano no consolidado y como suelo urbanizable, no concretándose tampoco qué parcelas de las incluidas en la Comunidad son las afectadas por las obras de mejora, modernización y consolidación de regadío”.
Con lo expuesto, se quiere poner de relieve, como ya ha destacado esta Sala en anteriores ocasiones, pudiendo citar al respecto la Sentencia de fecha 31 de marzo de 2014 (recurso 1553/2011) que el suelo rústico común pasa a ser la categoría residual frente a la situación surgida al amparo de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, en la que lo era el suelo urbanizable, de forma que con el marco normativo de aplicación al caso, lo decisivo para clasificar un suelo como urbanizable, posibilitando su paso de suelo rural a urbanizado, no es la aptitud de los terrenos, por sus características físicas, para alojar los desarrollos, sino las motivaciones urbanísticas que determinan el modelo elegido, que el suelo sea preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen.
Así lo ha entendido igualmente el Tribunal Supremo en la Sentencia de 5 de julio de 2012 cuando dice en su Fundamento Jurídico Sexto: “Pues bien, en el artículo 10.1.a) del TRLS08 se establece que la ordenación territorial y urbanística puede atribuir un destino que comporte o posibilite el paso de la situación de suelo rural a la de suelo urbanizado, mediante la urbanización, pero al suelo preciso para satisfacer necesidades que lo justifiquen”.
Comentario del autor:
No deja de ser llamativo que sean precisamente los propietarios del suelo, integrados en la Comunidad de Regantes, los que recurran por el hecho de haber sido clasificados sus terrenos como urbanizable, cuando lo normal es precisamente lo contrario, que sean los propietarios del suelo rústico los que pidan que se les permita construir en su terreno. Quizás hayan podido influir razones fiscales para solicitar que sean considerados como rústicos en la medida en que, hasta ahora, por el simple hecho de tener la clasificación de suelo urbanizable sectorizado tenían la consideración fiscal de suelo urbano a efectos de la tributación en el IBI, IRPF, etc. En una ciudad en que, sin crecimiento demográfico, se clasifica suelo urbanizable sectorizado para más de 34.000 nuevas viviendas no deja de ser esta clasificación un problema para los propietarios de estos suelos que tienen que tributar por ellos como si fueran urbanos, cuando la posibilidad de su desarrollo urbanístico es muy limitado, al no existir una auténtica demanda de suelo residencial. Afortunadamente para todos los propietarios de suelo en esta misma situación, el Tribunal Supremo ha dictado una importante sentencia con fecha 30 de mayo de 2014 (recurso 2362/2013) según la cual “sólo pueden considerarse urbanos a efectos catastrales los inmuebles considerados en el Plan General como urbanizables cuando el desarrollo de su actividad de ejecución no dependa de la aprobación del instrumento urbanístico que tiene por finalidad su ordenación detallada”.
Al margen de las pretensiones concretas de cada recurrente lo cierto es que en la jurisprudencia ya está consolidada la doctrina que estableció el Tribunal Supremo en la importante sentencia sobre el Zona de Interés Regional (ECOZIR) de Logroño, de 5 de julio de 2012 según la cual carece de justificación seguir clasificando suelo urbanizable cuando ya hay una bolsa de suelo vacante con destino residencial, no admitiéndose justificaciones genéricas como el carácter de ecobarrio en Logroño o que no es lo mismo crecimiento demográfico y crecimiento urbano como alega el planificador de Zamora. En todo caso, sí sería interesante que se estudie la incidencia de la variable de retención del suelo a la hora de cuantificar la oferta real de suelo disponible, que en la memoria del PGOU de Zamora fijaba una relación de 1 a 5 con las siguientes palabras: “el Plan debe prever un espacio de al menos 5 veces el tamaño de las necesidades estrictas que marca la tendencia histórica. Sólo así se evita la retención de suelo que conduce a paralizar el mercado o a dirigirlo desde posiciones ajenas al interés colectivo”. Sería muy interesante estudiar esta relación desde un punto de vista general, en la medida en que puede ser un dato objetivo a tenerse en cuenta siempre que se apoye en datos reales y no se vea como una simple justificación genérica.
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