Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de marzo de 2014 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª, Ponente: Maria del Pilar Teso Gamella)
Autora: Dra. Aitana de la Varga Pastor, Profesora Ayudante Doctora de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STS 1247/2014
Temas Clave: Reglamento del Dominio Público Hidráulico; plazo máximo de concesión administrativa; Evaluación de Impacto Ambiental
Resumen:
Esta sentencia resuelve el recurso contencioso administrativo mediante el cual se impugna el Real Decreto 1290/2012, de 7 de septiembre, por el que se modifica el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, y el Real Decreto 509/1996, de 15 de marzo, de desarrollo del Real Decreto-Ley 11/1995, de 28 de diciembre, que establece las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas. En él se cuestiona la legalidad del artículo primero apartados 7, 9, 13 y 19 que comporta la impugnación de los artículos 88.4; 97; 153.1; y 126bis.5 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico tras su modificación mediante RD 1290/2012.
El Tribunal Supremo concluye, tras un análisis exhaustivo de cada artículo modificado y de la alegación general realizada, que no existe ninguna ilegalidad y que, por lo tanto, la nueva redacción es conforme a derecho, por lo que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto.
En relación con los arts. 97 y 153.1 considera que el plazo máximo de 75 años de duración de la concesión administrativa, incluidas las prórrogas, se basa en el art. 59.4 del TR de la Ley de Aguas y en el art. 93.3 de la Ley 3/2003 del Patrimonio de las AAPP, teniendo este último carácter básico y argumentando que la norma específica solo puede fijar un plazo menor.
El art. 89.4 respecto a la extinción de la concesión y las consecuencias de la misma, en lo que atañe a la reversión de los elementos situados fuera del demanio, el Alto tribunal entiende que no es ilegal en tanto que como reglamento que es tiene un contenido propio de una norma reglamentaria de desarrollo o ejecución de la Ley, al especificar un supuesto concreto y se limita a clarificar lo que ya está en la ley.
El art. 126 bis.5 respecto a las condiciones para garantizar la continuidad fluvial dispone que le será exigible una evaluación de impacto ambiental para el otorgamiento de nuevas autorizaciones o concesiones de obras transversales al cauce. La recurrente considera que se invaden competencias autonómicas pero el TS no lo ve así en tanto que la legislación básica en materia de medio ambiente está reservada al Estado y en este caso el entonces texto legal vigente TR de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, aprobado por RD legislativo 1/2008, de 11 de enero en el art. 1 apartado 3.b establece que la EIA identificará, describirá y evaluará de forma apropiada diversos factores, entre los que menciona el “agua”. Asimismo, alude a la función de defensa y salvaguarda del dominio público hidráulico de dicho instrumento.
Por último, aborda la pretensión esgrimida con carácter subsidiario, basada en la aplicación irretroactiva de los efectos de la aplicación de los artículos impugnados y considera que carece de sentido pronunciarse sobre su alcance.
Destacamos los siguientes extractos:
“El artículo 97 tras declarar el carácter temporal de las concesiones señala que el ” plazo máximo de duración, incluidas las prórrogas, no superior a setenta y cinco años de conformidad con el artículo 93.3 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas “. Y el artículo 153, por su parte, al regular las prórrogas, declara que ” la prórroga se fijará en atención al necesario periodo de amortización, sin que el plazo total de la concesión pueda superar, en ningún caso, el máximo fijado en el artículo 97“.
No podemos entender que la fijación de un plazo máximo de 75 años, incluidas las prórrogas, vulnere el principio de jerarquía normativa que se invoca, por oponerse a lo dispuesto en el TR de la Ley de Aguas de 2001, en atención a las razones que seguidamente expresamos.
El plazo máximo fijado para las concesiones demaniales coincide con el fijado, también en 75 años, por el artículo 59.4 del TR de la Ley de Aguas. Y con el plazo previsto en el artículo 93.3 de la Ley 3/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.
Recordemos que el inciso final del artículo 97 del reglamento que ahora enjuiciamos, sobre la conformidad del plazo máximo de la concesión, ya se remite al ” artículo 93.3 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas “, que fija el plazo máximo de duración de la concesión “incluidas las prórrogas“, en 75 años.
Este precepto de la Ley 33/2003 tiene carácter básico, ex disposición final segunda, apartado 5, de dicha ley y en aplicación del artículo 148.1.18 de la CE. Y aunque el artículo 5, apartado 4, de la mentada Ley 33/2003 establece que los bienes y derechos de dominio público se regirán por las leyes y disposiciones especiales que les sean de aplicación, y a falta de norma especiales por la Ley del Patrimonio. El argumento relativo a la aplicación de dicha Ley 33/2003 sólo a falta de norma especial, suscita la cuestión relativa a qué sentido tiene que una norma básica fije un plazo máximo de duración de las concesiones demaniales, si luego cada ley especial puede establecer excepciones a ese periodo máximo de duración. Dicho de otro modo, la norma básica contenida en la Ley 33/2003 no cumpliría la función a que está llamada, si cuando fija un plazo máximo de duración para las concesiones de los bienes de dominio público en general, las normas especiales que regulan los diferentes bienes de dominio público pudieran determinar un plazo superior.
Ello nos conduce a analizar lo que específicamente establece la norma básica cuando regula el mentado plazo de duración de las concesiones demaniales. Y es el artículo 93.3 de la Ley 3/2003, además de la remisión general del mentado artículo 5.4 de la misma Ley, el que nos proporciona la clave interpretativa en el presente caso. Así es, nos encontramos que la norma específica sobre las concesiones demaniales prevé que éstas de otorgarán por tiempo determinado, y su plazo máximo de duración, incluidas las prórrogas, no podrán exceder de 75 años, “salvo que se establezca otro menor en las normas especiales que sean de aplicación” (artículo 93.3 inciso final de la indicada Ley 3/2003).
De manera que el expresado precepto establece un plazo máximo improrrogable, si bien permite que las normas sectoriales, en este caso la Ley de Aguas o el Reglamento de desarrollo, puedan establecer otro plazo menor, pero no uno superior. Dicho de otro modo, las normas sectoriales pueden fijar un plazo máximo de duración de la concesión distinto del fijado en la Ley 33/2003, siempre con una condición: que no exceda de 75 años, pues la solución contraria pulverizaría ese denominador común que comporta la norma básica. (F.J3)”
“Igualmente se limita también el plazo concesional máximo a 75 años, sin posibilidad de prórroga, cuando se refiere a las obras hidráulicas, en el artículo 134 del TR de la Ley de Aguas , al declarar que los “plazos fijados en el pliego podrán ser prorrogados hasta el límite establecido en el apartado anterior” (apartado b), que señala, a su vez, que el plazo de la concesión no podrá exceder ” en ningún caso de 75 años ” (apartado a/ “in fine”).
La conclusión anterior ha de extenderse, forzosamente y por las mismas razones expuestas, al artículo 153.1, pues la impugnación de este artículo se realiza en la medida que el mismo contiene una remisión al ” plazo máximo fijado en el artículo 97“. (F.J.4)”
“Es cierto que el artículo 53, apartado 4, del TR de la Ley de Aguas, que regula la extinción del derecho al uso privativo de las aguas, contiene una norma que sustancialmente coincidente con el párrafo primero del artículo 89.4 del reglamento, salvo en este inciso final. Ahora bien, esta novedad no introduce ninguna contradicción con la Ley, ni regula aspectos sustanciales ni relevantes de la misma. El inciso en cuestión tiene un contenido propio de una norma reglamentaria de desarrollo o ejecución de la Ley, al especificar un supuesto concreto. Repárese que la referencia a los elementos situados fuera del dominio tiene por objeto constatar lo que ya figura en ocasiones en el título concesional, respecto de los citados elementos situados extramuros del demanio.
El artículo 89.4 se limita a señalar, en lo ahora cuestionado, que al extinguirse del derecho concesional revertirán al Estado las obras construidas dentro del dominio público. Y añade, copiando el artículo 53.4 del TR de la Ley de Aguas, ” sin perjuicio del cumplimiento de las condiciones estipuladas en el documento concesional“. Hasta aquí la interpretación de la ley, cuando una estipulación señalara la obligación de revertir elementos situados fuera del demanio, no podría ser otra, en términos generales, que la que se introduce ahora en el reglamento.
Por ello, entendemos que la norma reglamentaria se limita a clarificar lo que ya está en la ley, cuando añade, y aquí está lo que se considera una novedad reglamentaria que combate la recurrente, ” y, en su caso, las relativas a la reversión de otros elementos situados fuera del demanio “. Ni que decir tiene que el inciso ” en su caso ” se refiere al supuesto en que la reversión de tales elementos se haya previsto en las correspondientes estipulaciones de la concesión. Su cumplimiento resultaba obligado, a tenor de la propia regulación legal, lo especifique o no, por tanto, la norma reglamentaria.
Por lo demás, la Sentencia de esta Sala de 12 de abril de 2004, que invoca la recurrente, no avala la nulidad de la norma reglamentaria impugnada, que se limita a detallar un supuesto ya comprendido por la Ley mediante su alusión al “cumplimiento de las condiciones estipuladas“. Esta sentencia, como ya señalamos en las Sentencias de 25 y 29 de octubre de 2013 (recursos contencioso administrativos nº 559/2012 y 622/2012), revela que, según el caso (se trataba entonces de la impugnación de un acto de la Junta de Aguas de Cataluña), la ley podría ser objeto de varias interpretaciones posibles, lo cual no significa que la norma reglamentaria que concreta una determinada interpretación de la Ley, en los términos que ahora se hace, deba ser considerada nula. (F.J.5)”
“No podemos estimar dicha alegación porque el Estado sí tiene atribuida competencia en materia de medio ambiente. Así es, al Estado corresponde la competencia, ex artículo 149.1.23 de la CE para la “legislación básica sobre protección del medio ambiente“, reconociendo a las Comunidades Autónomas las “normas adicionales de protección “, además de la “gestión en materia de protección del medio ambiente” ( artículo 148.1.9 de la CE ). Y el Tribunal Constitucional ha diseccionado el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas sobre el medio ambiente de la siguiente forma. Tras interpretaciones iniciales que estaban más a la literalidad del artículo 149.1.23ª sobre las “normas adicionales de protección” que podían establecer las Comunidades Autónomas –es el caso de la STC 149/1991, de 4 de julio –, luego ha seguido, en esta materia, el estándar propio de legislación básica del Estado y normas de desarrollo de las Comunidades Autónomas, incluyendo normas con rango de ley de procedencia autonómica. As se viene declarando desde las SSTC 102/1995, de 26 de junio y otras posteriores 156/1995 y 166/2002. Incluyendo de modo decidido, por tanto, entre las normas adicionales de protección, el desarrollo legislativo.
Esta referencia de tipo competencial viene a cuento porque no podemos entender vulnerados ni los invocados artículos 148.1.9 y 149.1.23 de la CE , por la previsión reglamentaria del artículo 126.bis.5 del Reglamento citado, máxime si tenemos en cuenta la concordancia de dicha norma con el Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de Proyectos , aprobado por RD Legislativo 1/2008, de 11 de enero, regula en el artículo 1, apartado 3.b), que la evolución de impacto ambiental identificará, describirá y evaluará de forma apropiada, diversos factores entre los que se menciona el “agua”, y en los artículos 3 y 4 de dicha ley ambiental, se regula, en coherencia con la norma ahora impugnada, el ámbito y competencias en relación con los anexos de la ley. Teniendo que cuenta que, según señala la disposición final primera de la mentada Ley , dicho Real Decreto Legislativo tiene el carácter de legislación básica de protección del medio ambiente al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.23ª de la Constitución , con las excepciones que relaciona dicha disposición. Y, además, dicha medida ambiental tiene una evidente función de defensa y salvaguarda del dominio público hidráulico. (F.J.6)”
“…Las disposiciones generales ahora impugnadas, los artículos 88.4 ; 97 ; 153.1 , y 126 bis.5 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico , tras su modificación mediante el Real Decreto 1290/2012 impugnado, no tienen alcance retroactivo.
En concreto, la previsión contenida en el artículo 97, sobre el plazo de las concesiones que es la norma que atrae las alegaciones sobre la irretroactividad invocada, no innova el ordenamiento jurídico, según la interpretación que venimos manteniendo, pues dicho plazo máximo ya estaba fijado en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas y en el TR de la Ley de Aguas. (F.J.8)”
Comentario de la autora:
Esta sentencia clarifica varios preceptos en los que podía haber dudas en su interpretación.
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