Sentencia de la Audiencia Nacional, de 19 de febrero de 2014 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 1ª, Ponente: Juan Pedro Quintana Carretero)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: ROJ SAN 824/2014
Temas Clave: Dominio público marítimo-terrestre; Deslinde; Dunas; Explotaciones salineras
Resumen:
El presente recurso contencioso-administrativo tiene por objeto la Orden Ministerial de 8 de Noviembre de 2011 de la Dirección General de Costas, por la que se acuerda la aprobación del deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 15.962 metros, que comprende las Salinas de Santa Pola, desde la Playa Lisa (excluida) hasta unos 100 metros al Sur del límite de los términos municipales de Elche y Santa Pola (Alicante).
La parte demandante manifiesta su disconformidad con el deslinde practicado al haber quedado incluida su finca entre los bienes de dominio público marítimo terrestre (en adelante, DPMT). Alega que sus terrenos forman parte de la explotación salinera de Las Salinas de Bonmati y se encuentran compartimentados en una serie de balsas, que a su vez comunican con la red de canales y estanques procedentes de la propia salinera. Asimismo, muestra su desacuerdo con los estudios geomorfológicos o sedimentológicos obrantes en el expediente administrativo, que sirvieron de base para la incoación del expediente de deslinde. Añade que en la Memoria no se ha justificado el cumplimiento de los objetivos perseguidos por la Ley de Costas, en orden a la defensa del equilibrio y progreso técnico del litoral; y que sus terrenos se encuentran suficientemente protegidos como Parque Natural de las Salinas de Santa Pola.
Con carácter previo, la Sala entiende que la protección medioambiental de los terrenos no representa obstáculo alguno para la práctica del deslinde del DPMT. De conformidad con los dispuesto en el art. 7 de la Ley de Costas (en su aplicación anterior a la entrada en vigor de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y usos sostenible del litoral) y el art. 132.2 CE, efectúa algunas consideraciones generales acerca de la naturaleza jurídica del DPMT, y llega a la conclusión de que lo relevante a los efectos de la regulación del deslinde son las características naturales del terreno, que determinan su calificación jurídica; independientemente de que el terreno haya sido transformado por obras o instalaciones.
Respecto al fondo del asunto, la Sala examina si los terrenos de la actora presentan las características físicas establecidas en la Ley de Costas para su integración en el ámbito del DPMT, partiendo de la realidad física existente en el momento de practicarse el deslinde, no solo en función de datos históricos. Al efecto, realiza algunas consideraciones acerca de las dunas litorales y su inclusión en el DPMT, y se detiene en las explotaciones salineras y su inundación mediante técnicas artificiales. Otorga prevalencia a los estudios topográficos, cartográficos, fotointerpretativos, geomorfológicos, sedimentológicos y sobre mareas, en los que se sustenta la resolución administrativa, y concluye que los terrenos litigiosos son de naturaleza demanial.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) La finalidad de la Ley de Costas 22/88, de 28 de julio, no fue solo la de conformar hacia el futuro una regulación eficaz para la protección de dominio público marítimo-terrestre sino la de imponer un remedio activo frente a las situaciones consumadas del pasado, consolidadas previamente a su entrada en vigor, en defensa de unos bienes constitucionalmente protegidos (artículo 132 CE). De modo que lo relevante, a los efectos de la regulación legal del deslinde, son las características naturales del terreno, que determinan su calificación jurídica y han de ser tenidas en cuenta al trazarlo, con independencia que el terreno haya sido transformado por obras o instalaciones.
La relevancia de tal afirmación se advierte ante el hecho de que nada impida practicar ulteriores deslindes si el llevado a cabo resulta incorrecto, incompleto o inexacto, aunque no haya cambiado la morfología de los terrenos, ya se hubiere realizado con anterioridad o posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (en este sentido SSTS de 6 de febrero de 2008, Rec. 1108/2004, de 12 de enero de 2012 , Rec. 1558/2009, de 12 de abril de 2012, Rec 6459/2009 , y de 13 de septiembre de 2012 , Rec. 3617/2009 ). Y, conviene recalcar, no se aplica retroactivamente la Ley de Costas cuando el deslinde, conforme a sus definiciones de dominio público marítimo terrestre, se hace sobre realidades existentes y acreditadas en el tiempo de aprobarse, esto es no solo en función de datos históricos sino tomando en consideración aquellos antecedentes y fundamentalmente su situación actual(…)”.
“(…) La descripción de los expresados bienes demaniales significa que su pertenencia al dominio público no se produce como consecuencia de su inclusión en el acto administrativo de deslinde, sino por disposición de la Constitución o la Ley. Como decíamos, las zonas deslindadas integran ya el dominio público que está pendiente de su determinación o plasmación física, y esta labor es precisamente la que realiza el deslinde, mediante la constatación de la existencia de las características físicas de la zona (…)”.
“(…) En relación con las dunas, a las que se refiere el citado artículo 3.1.b) de la Ley de Costas, antes transcrito, la jurisprudencia ha señalado en las SSTS de 14 de diciembre de 2011, Rec 6128/2008, y de 12 de diciembre de 2009, Rec. 4357/2005 -reiterando la interpretación realizada en la STS de 6 de julio de 2004, que cita a la anterior STS de 17 de julio de 2001-, que “en el nuevo régimen jurídico de las costas españolas que la Ley 22/1988 ha establecido se ha ampliado el patrimonio colectivo incluyendo entre los terrenos de dominio público marítimo-terrestre unas determinadas categorías espaciales, como las dunas litorales, que hasta entonces no necesariamente formaban parte de aquél (…)”.
“(…) Por otro lado, por lo que se refiere a las explotaciones salineras, en desarrollo del artículo 4.3 de la Ley de Costas, antes transcrito, su reglamento, tras reproducir el precepto legal en su artículo 5.3, dispone en su artículo 6.2 que “los terrenos inundados mediante técnicas artificiales, cuya cota sea superior a la de la mayor pleamar, no se consideran incluidos en lo establecido en el apartado 3 del artículo anterior (…). Ha manifestado la jurisprudencia que los espacios interiores de una salina que separan las distintas balsas y cuyo origen es antrópico, presentan las mismas características que todo el resto del espacio deslindado por su naturaleza inundable y han de recibir su mismo tratamiento a los efectos de la Ley de Costas, aun cuando fueran emergentes, dado su carácter artificial, fruto de las obras y trabajos inherentes a la explotación de las salinas (SSTS de 11 de marzo de 2009, Rec. 11483/2004, y de 7 de diciembre de 2011, Rec. 256/2008)(…)”.
“(…)En consecuencia, los terrenos del pleito, en parte, forman parte del cordón dunar, por lo que son incluibles en el dominio público marítimo terrestre en virtud de lo dispuesto en el artículo 3.1.b) de la Ley de Costas, y en parte, son inundados de forma artificial por el mar, quedando justificada su inclusión en el dominio público marítimo-terrestre por lo dispuesto en el artículo 4.3 de la Ley de Costas y el artículo 5.3 de su Reglamento, al tratarse de terrenos invadidos por el mar que pasan a formar parte de su lecho, a los que no resulta aplicable la exclusión prevista en el artículo 6.2 de la Ley de Costas , pues, aun tratándose de terrenos inundados artificialmente, su cota no es superior a la de mayor pleamar (…)”.
Comentario de la Autora:
En el caso de los terrenos invadidos por el mar, resulta característico el entrecruzamiento entre lo natural y lo artificial, que en ocasiones representa un obstáculo para determinar su inclusión en el DPMT. De lo que se trata es de impedir que la intervención del hombre, a través de la ejecución de obras, redunde negativamente en la pervivencia del DPMT por modificación de las condiciones físicas del terreno. Por otra parte, se debe tener en cuenta que las dunas son playa desde el punto de vista jurídico, pero el problema estriba en determinar hasta dónde llega la playa, extremo que se ha salvado a través de los informes técnicos obrantes en el expediente administrativo. En este caso, la práctica del deslinde ha sido fundamental para la determinación de lo que debe entenderse por dominio público. Según el art. 13.1 de la Ley de Costas el deslinde constata la existencia de las características físicas establecidas en los arts. 3, 4 y 5, declarando la posesión y titularidad dominical a favor del Estado.
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