Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de diciembre de 2013 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: José Juan Suay Rincón)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 6363/2013
Temas Clave: Autorización Ambiental Integrada; denegación; procedimiento; intereses municipales
Resumen:
La Sentencia que nos ocupa en esta ocasión resuelve el recurso de casación interpuesto por Sociedad Mercantil contra la Sentencia 661/2010 dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Cataluña, de 23 de julio de 2010, respecto del recurso planteado contra la resolución del Departament de Medi Ambient, de 8 de noviembre de 2004, que denegó la autorización ambiental para la actividad de fabricación de papel y cartón.
La Sentencia recurrida había determinado que el objeto del recurso era la anulación de las resoluciones administrativas denegando la autorización ambiental integrada, y el reconocimiento de haberse obtenido la licencia por silencio administrativo positivo, o, subsidiariamente, el derecho de la actora a la autorización ambiental, con las medidas correctoras y la temporalización que resultara de la prueba a practicar en el proceso, si no se hubieren subsanado (F.J.2). En este sentido, la Sala examinó, entre otros preceptos, el art. 21.4 de la Ley 3/1998, de 27 de febrero, de Intervención Integral de la Administración Ambiental de Cataluña, y el art. 35.3 del Reglamento de desarrollo, que prohíben la adquisición de facultades o derechos contrarios al ordenamiento jurídico por silencio administrativo, y, en particular, sobre el dominio público; además, tuvo en cuenta la legislación urbanística de la Comunidad Autónoma, en el entendido de que las disposiciones urbanísticas no son ajenas a la materia medioambiental (F.J.2).
En este sentido, la Sala de instancia pone de manifiesto que la autorización ambiental integrada, aun cuando pudiera acogerse a la transitoriedad de la Ley 3/1998, no podía otorgarse a la vista de los informes emitidos por los órganos competentes en el procedimiento, y que la presentación extemporánea de un recurso de reposición por la sociedad, acompañado de anexo con indicación de las medidas correctoras adoptadas a la vista del informe desfavorable del Ayuntamiento y de la propuesta desfavorable en relación a aspectos tan diversos como ruidos, olores, vertidos a las balsas, combustible a utilizar…., no salvaba la obligación de adoptar las medidas con anterioridad a la denegación de la autorización (F.J.2), imposibilitando la aplicación al caso concreto de la doctrina del silencio positivo.
El TS hace suyo el planteamiento anterior, insistiendo, en algunos aspectos concretos del procedimiento, que deben destacarse: En primer lugar, que no es posible la aplicación del régimen transitorio de la Ley 3/1998 o del Decreto de desarrollo si ello supone una solución de silencio positivo con incumplimiento de los parámetros exigibles desde la perspectiva de la tutela ambiental; en tal sentido, el otorgamiento de la autorización sólo puede producirse una vez que se acredite el cumplimiento de los requerimientos ambientales y urbanísticos exigibles a la instalación controvertida (F.J.3). En segundo término, no puede menospreciarse, como pretende la actora, el contenido del informe desfavorable emitido por el Ayuntamiento, en el que se pronuncia sobre los aspectos ya mencionados. Se trata de asuntos que entran en su círculo de intereses, estando perfectamente legimitado para valorar la incidencia de la instalación en cuanto a ruidos, problemática de las balsas de depuración, utilización del dominio público hidráulico y generación de malos olores en otros emplazamientos (F.J.4). Por último, el Tribunal insiste en la convergencia de la normativa urbanística con la ambiental, de forma que no es admisible la adquisición de facultades contrarias a las prescripciones de ambos sectores o a los planes de ordenación urbanística (F.J.6)
En definitiva, el TS desestima el recurso, acogiendo la solución del Tribunal de instancia.
Destacamos los siguientes extractos:
“…..”En consecuencia, nadie puede obtener por vía de silencio administrativo positivo más de lo que podría obtener en forma expresa, es decir, facultades contrarias a las disposiciones vigentes de obligado cumplimiento, como con reiteración que excusa de toda cita viene declarando la jurisprudencia, atendida la imposibilidad de que por vía del silencio se puedan conseguir facultades en contra de las prescripciones legales, del planeamiento y demás disposiciones citadas, en virtud de que el silencio positivo únicamente juega a favor de la norma, y la apreciación del silencio positivo en supuestos en que esta no se cumpla supondría una trasgresión de la normativa urbanística, además de la consecución por el interesado de una situación favorable que nunca podría haber alcanzado mediante una resolución expresa.
De forma que el transcurso de los plazos normativamente previstos es condición necesaria, pero no suficiente, para la obtención de una licencia o autorización por silencio positivo, pues, como queda dicho, tal pretensión debe ser acorde con el ordenamiento jurídico….” (F.j.2)
“….Porque la propia Sala se pronuncia también directamente sobre el extremo que ahora nos ocupa: “la actora debió acreditar ya en el proyecto o evaluación inicialmente presentado el cumplimiento de todos y cada uno de los parámetros exigibles a la actividad, medioambientales y urbanísticos, es decir, que esta se ajustaba en su integridad al ordenamiento jurídico de aplicación, urbanístico y medioambiental, donde precisamente se contempla el carácter reglado de las licencias, sin que ninguna de las disposiciones transitorias contenidas en la Ley 3/1998, de 27 de febrero, o en el Decreto 136/1999, de 18 de mayo, pueda permitir, obviamente, la obtención de una licencia o autorización ambiental con incumplimiento de aquellos exigibles parámetros , aún cuando únicamente proponga, en determinados supuestos, la presentación de una evaluación ambiental verificada por entidad autorizada”.
Así, pues no procede el otorgamiento de la autorización solicitada, en tanto que no se ha acreditado por el solicitante de la autorización el cumplimiento de los requerimientos ambientales y urbanísticos exigibles a la instalación controvertida….” (F.J.3).
“Al margen de las competencias atribuidas por la normativa autonómica a la Generalitat y de los informes que sus órganos y entidades hayan emitido sobre el particular (que igualmente constan en el expediente), no cabe negar que los extremos antes mencionados conciernen a la población local y, por consiguiente, en ningún caso escapan al interés municipal, por lo que no cabe considerar que la intervención de la Corporación local que tiene a su cargo la defensa de tales intereses interfiera en el ejercicio de funciones ajenas, al formular su opinión en torno a un asunto, y en relación a unos extremos, que forma parte del círculo de sus intereses” (F.J.4).
Comentario de la Autora:
La Sentencia seleccionada tiene el interés de mostrarnos las dificultades procedimentales existentes en la tramitación de una autorización ambiental integrada, y, en especial, la contradicción que puede plantearse entre las soluciones de silencio positivo y las exigencias de tutela ambiental e, incluso, urbanística, lo cual es particularmente importante si tenemos en cuenta el contexto actual de supresión de licencias y autorizaciones de apertura o puesta en funcionamiento de actividades e instalaciones con repercusión en el medio ambiente o en la ordenación urbanística de los municipios.
De otro lado, es importante destacar cómo la Sentencia delimita el círculo de interés del Ayuntamiento, en cuanto a la posibilidad de emitir informes que se incorporen a la propuesta de otorgamiento de la autorización ambiental integrada. En este sentido, no hay duda del alcance del informe de compatibilidad urbanística que plantea el art. 15 de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control integrados de la contaminación, mientras que el contenido del informe del Ayuntamiento del art. 18 es, en cierta medida, indeterminado, si tenemos en cuenta que el precepto sólo exige que se trate de aspectos de la competencia de esta Administración. Sin duda, ruidos, olores, la utilización de las balsas de depuración o del dominio público hidráulico que afecte directamente al municipio entran en el aludido círculo de intereses (tal y como se pone de manifiesto en la Sentencia), dando carta de naturaleza al concepto de medio ambiente urbano establecido por el art. 25.2 b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, tras la reforma operada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.
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