Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de noviembre de 2013 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Rafael Fernández Valverde)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 5517/2013
Temas Clave: Evaluación de impacto ambiental; evaluación estratégica; obligatoriedad
Resumen:
La Sentencia examinada resuelve recurso de casación presentado por Entidad Mercantil contra la Sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 8 de marzo de 2010, en la que se resolvía el recurso presentado contra la Resolución del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, de 16 de octubre de 2007, por la que se aprobó definitivamente la Modificación Puntual del Plan General de Reus de 1999, a la que se vincularía el vertedero de Corsa, en el sentido de ampliar la superficie destinada a estas instalaciones. La Sala resolvió estimar la demanda y anular la Resolución.
En esencia, se pide ahora en casación que la Sala anule la Sentencia de instancia, declare que se repongan las actuaciones al momento en que se acuerda la práctica de la prueba pericial practicada por ambientólogo y, subsidiariamente, se declare que la interpretación realizada por la Sala vulnera determinados artículos de la Directiva 2001/42/CE y de la Ley 6/2009. La Sala de instancia había entendido que procedía la aplicación de la Evaluación Estratégica de Planes y Programas a la aprobación inicial de la Modificación Puntual del Plan discutida, por ser subsumible en la transitoriedad prevista por la Disposición Transitoria 1 de la Ley 9/2006, y porque el art 3.1 en relación con el art. 3.2.a) de la norma es aplicable a las modificaciones de planes y programas que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente, lo que incluye “planes y programas que establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental, entre otras, en materia de gestión de residuos” (F.J.2). Desde esta perspectiva, el Tribunal de instancia también reconocía la necesidad de evaluar la modificación del Plan en la medida en que el Derecho Autonómico contemplaba tal posibilidad y cuestionó la reducción del informe ambiental elaborado por la Administración autonómica en la medida en que el vertedero antes mencionado sería objeto de evaluación de impacto ambiental posterior.
La parte demandante entiende que se ha producido infracción del Ordenamiento Jurídico, y cuestiona el fallo de la Sentencia recurrida, que se apoya en la idea de la que modificación puntual del plan debía haberse sometido a Evaluación Ambiental Estratégica (F.J.3) y que carecía de un informe ambiental con el contenido del art. 5 de la Directiva (F.J.5). El Tribunal Supremo asume, así, que el informe ambiental de autos resultaba insuficiente, por no contar con referencia alguna al núcleo residencial de viviendas que se vería afectado, ni haber efectuado análisis de alternativas, necesario al proyectarse la ampliación de vertedero, y rechaza el informe de la Oficina Territorial de Evaluación de los Servicios Territoriales de Tarragona del Departamento del Medio Ambiente, que se remite a una futura evaluación del proyecto relativo al vertedero para evitar duplicidades, desconociendo la Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Evaluación Ambiental de los efectos de determinados Planes y Programas, que de forma expresa admite la evaluación de impacto ambiental de aquellos proyectos que traen causa de la ejecución de plan (F.J.5).
Junto a ello, el Tribunal Supremo recoge la jurisprudencia más reciente que establece criterios para la exigencia de la evaluación estratégica de planes y programas y reconoce la aplicación directa de la Directiva antes mencionada. En este sentido, el Tribunal ha afirmado (Sentencia de 20 de marzo de 2013) que la Modificación Puntual del Plan aprobada “contempla innovaciones relevantes desde el punto de vista ambiental que revelan unas consecuencias significativas sobre el medio ambiente” (F.J. 5 in fine), justificando su necesario sometimiento a la Evaluación Estratégica.
El Tribunal desestima, pues, el recurso de casación.
Destacamos los siguientes extractos:
“….A todo ello podemos añadir que en el art. 2 de la Ley 9/2006, que recoge las definiciones, se entiende por zonas de reducido ámbito territorial aquel ámbito territorial en el que por sus escasas dimensiones el nivel de protección del medio ambiente y la integración ambiental pueden conseguirse de forma similar bien mediante la aplicación de la evaluación ambiental de un plan o programa, bien mediante la aplicación de la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que la realizan, y esta última circunstancia no se produce en casos de que el suelo se haya calificado, como el que nos ocupa, de sistemas para la ubicación de vertederos pues la concreta localización de los mismos la debe efectuar el planeamiento, no el proyecto, y para ello es preciso la identificación y evaluación de alternativas. De ahí que hayamos establecido en el párrafo anterior que esta Modificación de plan tiene efectos significativos conforme a los criterios del anexo II citados.” (F.J.2).
“….Así, pues, tenemos que concluir que los contenidos de la Directiva 2001/42/CE, en orden a los planes y programas incluidos en su ámbito de aplicación, el grado de especificación de la información que ha de contener la información ambiental y el régimen de consultas e información pública, no ofrecen indeterminación, al menos para el caso que nos ocupa, que impidan su aplicación directa…
….Como indica la exposición de motivos de la LEPP de 2006, su finalidad es precisamente adelantar la toma de decisión ambiental a la fase anterior a la aprobación del proyecto, configurando así la denominada Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) como un instrumento de prevención que permita integrar los aspectos ambientales en la toma de decisiones de planes y programas públicos. En consonancia con tal finalidad, la LEPP, … , se inspira, …, en el principio de cautela y en la necesidad de protección del medio ambiente, garantizando que las repercusiones previsibles sobre el medio ambiente de las actuaciones inversoras sean tenidas en cuenta antes de la adopción y durante la preparación de los planes y programas en un proceso continuo, desde la fase preliminar de borrador, antes de las consultas, a la última fase de propuesta de plan o programa…
Por tanto, la EAE, realizada conforme a la LEPP de 2006, no excluye la aplicación de la legislación sobre evaluación del impacto ambiental de proyectos, es decir que, como ahora establece claramente el artículo 15.1 del TRLS 08, es independiente de ella, y, por consiguiente, puede resultar exigible la evaluación ambiental de un plan o programa y de sus modificaciones aun cuando las instalaciones o actividades que dicho plan o programa autoricen no queden sujetas a evaluación de impacto ambienta.…” (F.J.5).
Comentario de la Autora:
La Sentencia seleccionada en esta ocasión pone de manifiesto, en primer lugar, la importancia de la evaluación estratégica de los planes de naturaleza urbanística, aun en supuestos de alcance territorial limitado o muy concreto. En este sentido, debe insistirse en la tutela cualificada que esta técnica comporta, en el sentido de que la evaluación de los planes y programas se relaciona en la Sentencia con la realización del principio de cautela.
Por otro lado, la Sentencia considerada resulta interesante por la dualidad que plantea entre la técnica de evaluación estratégica y la evaluación de impacto de proyectos que pudieran estar contemplados en el plan, en el sentido de que la última podría evitar la aplicación de la primera, configurándose como dispositivos de carácter alternativo. A juicio del Tribunal Supremo, como se ha señalado, no existe tal dualidad sino que, por el contrario, el régimen jurídico positivo de la evaluación estratégica contempla expresamente la realización de ambas evaluaciones.
En este sentido, la derogación de la Ley 9/2006, de 28 de abril, y del Real Decreto-Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de Proyectos efectuada por la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental parece constituir un punto de inflexión en cuanto a la consideración conjunta de ambas técnicas, puesto que unifica el sentido de la evaluación, en la medida en que ésta, tanto si se refiere a los planes y programas, como a proyectos, se identifica con “el procedimiento administrativo instrumental respecto del de aprobación o de adopción de planes y programas, así como respecto del de autorización de proyectos o, en su caso, respecto de la actividad administrativa de control de los proyectos sometidos a declaración responsable o comunicación previa, a través del cual se analizan los posibles efectos significativos sobre el medio ambiente de los planes, programas y proyectos” (art. 5.1.a).
A ello se suma un tratamiento similar en cuanto a los órganos ambientales y sustantivos en una y otra técnica, o un procedimiento que podríamos considerar “tipo de evaluación”. No obstante, el cambio definitivo se produce en la previsión del art. 13.2 de la Ley 21/2013, por cuanto el órgano ambiental, motivadamente, podrá acordar, “en aras del principio de eficacia, la incorporación de trámites y de actos administrativos del procedimiento de evaluación ambiental estratégico en otros procedimientos de evaluación ambiental….”, dando carta de naturaleza a la identidad de finalidades preventivas que persiguen ambos dispositivos.
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