Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de octubre de 2013 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª, Ponente: Manuel Campos Sanchez-Bordona)
Autora: Dra. Aitana de la Varga Pastor, Profesora Lectora de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STS 5149/2013
Temas Clave: Almacén Temporal Centralizado de combustible nuclear gastado y residuos radioactivos de alta actividad (ATC); participación; información; distinción entre acto administrativo y disposición general
Resumen:
Esta sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por Greenpeace España contra la sentencia dictada con fecha 1 de febrero de 2012 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 98/2010 , sobre la selección de municipios candidatos a albergar el almacén de combustible nuclear; es parte recurrida la Administración del Estado. Esta sentencia desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la resolución del Secretario de Estado de Energía de 23 de diciembre de 2009 por la que se realiza la convocatoria pública para la selección de los municipios candidatos a albergar el emplazamiento del Almacén Temporal Centralizado de combustible nuclear gastado y residuos radioactivos de alta actividad (ATC) y su centro tecnológico asociado. Son seis los motivos que se alegan al amparo del artículo 88.1 apartados c) y d) y que consisten en, motivos de forma: vulneración del artículo 24 de la Constitución Española; vulneración del derecho de defensa en su vertiente del derecho de prueba. Y motivos de fondo: 
vulneración en la aplicación del artículo 105 de la Constitución Española; vulneración en la aplicación de los artículos 4 y 16 de la ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente, y de los artículos 6 y 8 del Convenio Aarhus; vulneración del artículo 45 de la Constitución Española; vulneración del artículo 24 de la Constitución Española. El Tribunal confirma la sentencia de instancia y no estima ninguno de los motivos alegados, ni los de forma ni los de fondo.
Destacamos los siguientes extractos:
”La Sala de instancia dedicó al análisis de esta cuestión los fundamentos jurídicos sexto, séptimo y octavo de la sentencia, de cuyo contenido extractamos los siguientes párrafos:
“[…] La distinción entre disposición de carácter general y acto administrativo no siempre es clara. La jurisprudencia ha ido delimitando, en cada caso, si lo impugnado era una norma jurídica o un acto administrativo, a través de unas notas definitorias que permiten caracterizar cada uno de los supuestos, y que podemos sintetizar como sigue.
Las características de las disposiciones de carácter general o normas reglamentarias son las condiciones de generalidad, estabilidad y regulación de derechos y obligaciones para los administrados con vocación de permanencia (SSTS de 23 de octubre de 2002 -recurso n o 9858/1997 – y 26 de abril de 2006 -recurso 2963/2002 -). Es preciso, en definitiva, que tengan una finalidad normativa y se integren en el ordenamiento jurídico, estableciendo ‘ex novo’ una ordenación o regulación abstracta, destinada a ser ulteriormente aplicada en una pluralidad absolutamente indeterminada de casos concretos (STS de 2 de julio de 2007-recurso no 4179/1999).
Los actos administrativos, por el contrario, ya tengan por destinatario una o una pluralidad indeterminada de personas (acto plúrimo), persiguen una finalidad particularizada ( STS de 15 de noviembre de 2005 ), incorporan un mandato o decisión consistente en declarar una concreta situación jurídica en aplicación de una regulación preexistente, con unos destinatarios y unos efectos claramente determinados ( STS de 2 de julio de 2007-recurso no 4179/1999 ), y se agotan en virtud de su aplicación.
[…] Partiendo de la distinción expuesta, la Sala comparte la postura que sostiene el Abogado del Estado, pues el objeto de la resolución impugnada es la selección de los municipios candidatos a albergar el emplazamiento del Almacén Temporal Centralizado y su centro tecnológico asociado, que no puede considerarse como una disposición de carácter general que innove el ordenamiento jurídico y se integre en el mismo regulando derechos y obligaciones para los administrados, con vocación de permanencia. Se trata, así, de un acto administrativo que regula una concreta situación jurídica, con unos destinatarios y efectos predeterminados, que se agotarán una vez se efectúe dicha selección y se produzca la designación por el Gobierno del emplazamiento del ATC y su centro tecnológico asociado. (Anexo II, apartado h), último párrafo).” (F.J.6).
El Tribunal Supremo transcribe algunos de los argumentos de la Sala de instancia y nos parece relevante citarlos aquí también:
“[…] El análisis de este motivo exige hacer dos puntualizaciones previas: la primera, que el acto impugnado es una concreta convocatoria pública para la selección del emplazamiento destinado a albergar el ATC y su centro tecnológico asociado y no el modelo de gestión de residuos radiactivos, cuyo debate excede del objeto del presente procedimiento.
Y la segunda que, habiendo concluido que no estamos ante una disposición de carácter general sino ante un acto administrativo, no resultan de aplicación el artículo 8 del Convenio Aarhus que se refiere a la ‘Participación del público durante la fase de elaboración de disposiciones reglamentarias o de instrumentos normativos jurídicamente obligatorios de aplicación general’, ni el artículo 16 de la Ley 27/2006, de 18 de julio , por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE), relativo a la ‘Participación del público en la elaboración de determinados planes, programas y disposiciones de carácter general relacionados con el medio ambiente’.
La resolución impugnada no tiene el carácter de disposición reglamentaria, instrumento normativo, plan o programa, y por tanto, no pueden considerarse infringidos unos preceptos que regulan la participación del público en la fase de elaboración de tales instrumentos.
[…] Hechas estas aclaraciones, y por lo que se refiere a la denunciada vulneración del artículo 6 (‘Participación del público en las decisiones relativas a actividades específicas’) del Convenio sobre el acceso a la información, participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (Convenio Aarhus), este precepto dispone, por lo que aquí interesa, que […]:
[…] Pues bien, al margen de que el objeto de la resolución impugnada no sea la autorización del Almacén, sino la selección del emplazamiento, la Sala aprecia que la participación del público en las distintas fases del proceso ha sido respetada, según resulta de los datos obrantes en el expediente administrativo.
Así, en la Mesa de Diálogo sobre la evolución de la energía nuclear en España se consideró que esta instalación era la opción más adecuada para solucionar el problema relativo a la gestión de los residuos radiactivos de alta actividad procedentes del parque nuclear español, y se acordó activar, con vistas a su construcción, los mecanismos de información y participación pública que permitan alcanzar un amplio consenso político e institucional. Esta Mesa de Diálogo, de la que formó parte la asociación recurrente, gozó de una gran representatividad, pues estuvo integrada, por Diputados, Senadores, representantes de las Comunidades Autónomas, de los Ministerios de Economía y Hacienda, Medio Ambiente, Sanidad y Consumo y Educación y Ciencia, del Consejo de Seguridad Nuclear, Comisión Nacional de la Energía, Red Eléctrica de España, S.A., Enresa, Federación Española de Municipios y Provincias, Asociación de Municipios Afectados por Centrales Nucleares, Unión General de Trabajadores, Comisiones Obreras, Greenpeace, Ecologistas en Acción, Consejo de Consumidores y Usuarios, Asociación de Empresas de Gran Consumo de Energía Eléctrica, Asociación Española de la Industria Eléctrica, Agencia Energía Nuclear de la OCDE, Asociación Española de Periodismo Científico, ETS de Ingenieros Industriales de Madrid, y Escuela Técnica Superior de Ingenieros de Sevilla.
Por otra parte, en el Real Decreto 775/2006, de 23 de junio, por el que se crea la Comisión Interministerial para el establecimiento de los criterios que deberá cumplir el emplazamiento del almacén temporal centralizado de combustible nuclear gastado y residuos de alta actividad, y su centro tecnológico asociado, establece como una de las funciones de esta Comisión ‘establecer e impulsar los procesos de información y participación pública’ (art. 3 b).
Así, en su primera reunión celebrada el 7 de julio de 2006, aprueba una nota informativa en la que se describen los aspectos básicos del proceso a seguir para la selección del emplazamiento y las características del proyecto a desarrollara fin de remitirla a los medios de comunicación. Asimismo, y con el objetivo de orientar el proceso de información y participación pública, acuerda crear una página web en el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio para informar acerca de las características del proyecto y del desarrollo del proceso, que permita favorecer la participación de los agentes sociales que deseen formular comentarios o sugerencias en relación al mismo.
Se publica la nota informativa en diversos medios de comunicación y se crea la página web www.emplazamientoatc.es. (…)
Esta participación incluye también a las Comunidades Autónomas, que han formado parte de la Mesa de Diálogo, y han tenido oportunidad de formular las sugerencias, comentarios, incluso discrepancias, que ha estimado oportunos a través del sistema articulado por la Comisión Interministerial en la mencionada página web, con lo que ha de rechazarse también el motivo de impugnación referente a la vulneración del derecho de participación de las Comunidades Autónomas.
Además, la propia resolución impugnada prevé un trámite de alegaciones y de participación pública, una vez comunicado a los municipios candidatos las zonas no aptas de su término municipal para albergar el ATC y su centro tecnológico, disponiendo en el Anexo II, apartado f) que ‘la Comisión publicará en la página web www.emplazamientoatc.es y notificará a los municipios solicitantes, a la Federación española de municipios y provincias y comunidades autónomas en cuyo ámbito territorial se encuentren los municipios admitidos, así como a aquellas organizaciones o asociaciones cuyos fines guarden relación directa con el objeto del presente procedimiento, requiriéndoles para que formulen las alegaciones que tengan por convenientes, sobre la aplicación de los criterios de la convocatoria a las candidaturas presentadas’ […]”.” (F.J.8).
“Greenpeace España discrepa en su cuarto motivo de la Sala de la Audiencia Nacional en cuanto a la aplicación del artículo 8 del Convenio de Aarhus (y del correlativo artículo 16 de la Ley 27/2006). En coherencia con su tesis de que la convocatoria para seleccionar el municipio receptor del almacén constituía una “disposición general”, no estima acertada la decisión de instancia que, precisamente por no admitir dicho carácter, niega la aplicación de los citados artículos 8 del Convenio y 16 de la Ley 27/2006 .
En el motivo no se vierte, sin embargo. ninguna crítica específica dirigida a censurar la apreciación de la Sala sobre la aplicación del otro artículo del Convenio de Aarhus invocado en la demanda, esto es, del artículo 6 que se refiere a la participación del público en las decisiones relativas a actividades específicas. Ello significa tanto como admitir la corrección jurídica de la tesis de la Sala en este punto, o lo que es igual, su apreciación de que el procedimiento seguido antes de concluir con la resolución objeto de litigio (la tan repetida convocatoria pública para seleccionar el municipio) respetó las exigencias del Convenio de Aarhus en relación con la participación del público en la toma de decisiones. Afirmación por lo demás bastante obvia pues basta la lectura de las diferentes actuaciones seguidas a estos efectos (que la Sala de instancia refleja en el duodécimo fundamento jurídico de su sentencia, antes reproducido) para concluir que, ya desde el comienzo mismo del procedimiento, se pusieron a disposición de los potenciales interesados (y del “público” en general) las informaciones pertinentes, dándoseles a unos y a otros la posibilidad de participar en el proceso de formación de la decisión “cuando todas las opciones y soluciones sean aún posibles y cuando el público pueda ejercer una influencia real”, y facilitándoles la consulta de los documentos pertinentes.
Si ello es así -como en efecto sucede- bien puede afirmarse que a fortiori se respetaron también las reglas, menos constrictivas, que el Convenio de Aarhus (artículo 8) exige durante la fase de elaboración por autoridades públicas de disposiciones reglamentarias o de otras normas jurídicamente obligatorias de aplicación general que puedan tener un efecto importante sobre el medio ambiente. Dicho artículo sólo exige que el Estado signatario “se esfuerce por promover” una participación efectiva del público en una fase apropiada y cuando las opciones estén aún abiertas, a cuyo efecto “conviene” que los Estados fijen un plazo suficiente para permitir una participación efectiva, publiquen un proyecto de reglas o los pongan a disposición del público por otros medios, y den al público la posibilidad de formular observaciones, ya sea directamente, ya sea por mediación de órganos consultivos representativos.
Dado que, repetimos, esos mecanismos de participación del público se respetaron en el caso de autos, el hecho de que el tribunal de instancia no haya admitido -correctamente- el carácter “de disposición general” de la convocatoria pública impugnada, a los efectos del tan mencionado artículo 8 del Convenio de Aarhus, resulta ya irrelevante.” (F.J.9).
“[…] Tampoco este motivo puede ser acogido. Una de las funciones atribuidas a la Comisión Interministerial en el RD 776/2006 es la de establecer las condiciones técnicas, ambientales y socioeconómicas que han de reunir los emplazamientos potencialmente candidatos a albergar el ATC (art. 3 a).
La Comisión encargó un informe al Comité Técnico Asesor sobre los criterios básicos del emplazamientos para la instalación del ATC y Centro Tecnológico; y entre estos criterios se establece la exclusión del territorio sometido a protección por su interés patrimonial, tanto los espacios naturales protegidos como las áreas de valor cultural e histórico:
– El emplazamiento se ubicará fuera de las áreas que forman parte de la red europea de Conservación de la Naturaleza Natura 2000. En el caso de España ésta incluye los Parques Nacionales, Parques Naturales y otras figuras equivalentes cuya gestión corresponde a las Comunidades Autónomas, los Lugares de Importancia Comunitaria (LICS) las Zonas de Especial Protección de Aves (ZEPAS).
– El emplazamiento se ubicará preferentemente, como cualquier otro tipo de instalación industrial, en áreas que, aún no estando sometidas a legislación conservacionista, no se encuentren situadas en la proximidad de espacios con hábitat de especies animales y vegetales en peligro de extinción. También quedará fuera de zonas protegidas del Ministerio de Defensa, Montes de Utilidad Publica y terrenos que formen parte de la Red Española de Vías Pecuarias.
– Se evitará la localización del emplazamiento en zonas donde se conozca o deduzca la existencia de elementos de interés patrimonial (histórico, arqueológico) que puedan ser afectados por estar en la zona de influencia de la instalación o de las obras para construcción de la misma. Así mismo se tendrán en cuenta los acuerdos europeos sobre protección del paisaje (Convenio Europeo del Paisaje) y las figuras de protección desarrolladas en la legislación autonómica.
(…) “Cabe, sin embargo, señalar que existe una tendencia, cada vez mayor, a concentrar la capacidad de almacenamiento en instalaciones centralizadas en lugar de dispersarla en instalaciones individualizadas. Existen instalaciones de este tipo en países como: Alemania, Bélgica, Estados Unidos, Federación Rusa, Francia, Holanda, Reino Unido, Suecia y Suiza. La mayor parte de estos países cuentan, a su vez, con los programas más avanzados en el desarrollo de las estrategias para la gestión y control únicos.
El único inconveniente de la solución centralizada frente a las individualizadas es el asociado a los transportes.” (F.J.10)
“Dado que hemos rechazado la premisa de la que parte Greenpeace España esto es, hemos corroborado la decisión de instancia en cuanto al cumplimiento de las reglas legales en materia de participación ciudadana, la conclusión obtenida de aquella premisa es igualmente rechazable.” (F.J.12).
Comentario de la autora:
Es interesante ver en esta sentencia lo que considera el Tribunal que significa cumplir con el derecho a la participación en el procedimiento concreto que se recurre y, en cambio, como Greenpeace, la parte recurrente considera que esos medios son insuficientes. Asimismo, es interesante su lectura para conocer los criterios que estableció el Comité Técnico Asesor en relación con los territorios que deben quedar excluidos de ser usados como emplazamiento para la instalación de ATC y Centro Tecnológico sometidos a protección por su interés patrimonial, tanto espacios naturales protegidos como áreas de valor cultural e histórico.
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