Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón 391/2013, de 27 de mayo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sede de Zaragoza, Sección 3ª; recurso núm. 425/2009, Ponente D. Ignacio Martínez Lasierra)
Autora: Doctora Ana María Barrena Medina, miembro del Consejo de Redacción de la revista Actualidad Jurídica Ambiental
Fuente: Roj: STSJ AR 740/2013
Temas Clave: Ecoeficiencia Energética; Energías Renovables; Edificación
Resumen:
En esta ocasión una federación de empresas de construcción interpone recurso en el cual la parte demandada es el Ayuntamiento de Zaragoza; versando el juicio sobre el acuerdo adoptado por el Pleno del citado ente en sesión celebrada en julio de 2009 por la que se aprueba definitivamente la Ordenanza municipal de ecoeficiencia energética y utilización de energías renovables en los edificios y sus instalaciones.
La demandante solicitó en el suplico de la demanda que se declarase nulo el acuerdo antes citado dejándolo sin efecto al considerarlo no conforme con el ordenamiento jurídico; y, de modo subsidiario, que se estimase el recurso y se declarasen no ajustadas a derecho aquellas partes o preceptos de la ordenanza municipal objeto de litigo que no han recogido o estimado las alegaciones que en su día presentó la federación demandante, señalando que han de ser recogidas dichas alegaciones para su incorporación a la ordenanza.
Para hacer valer su pretensión la demandante denuncia la falta de competencia municipal respecto a la materia regulada en la ordenanza municipal. De tal modo que la cuestión se centra en la determinación de la existencia de la competencia municipal o no para regular en esta concreta materia. A tal efecto la Sala procede al examen de los distintos preceptos normativos relativos a esta cuestión, así como a distintos pronunciamientos judiciales en supuestos de similar naturaleza, previo reconocimiento que sobre la competencia de los ayuntamientos para dictar normas en esta materia no resulta pacífica en la jurisprudencia; llegando, finalmente, a la estimación del recurso y la consiguiente declaración de nulidad de pleno derecho y a la anulación total, por no ser conforme a derecho, de la ordenanza municipal sobre la que versa este asunto. Del razonamiento y exposición llevados a cabo por la Sala para llegar al fallo estimatorio del recurso,
Destacamos los siguientes extractos:
“Efectivamente, partiendo de la competencia estatal exclusiva contenida en el artículo 149.1. CE para la “legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas para el establecimiento de normas adicionales de protección” ( apartado 23), y “del régimen energético” (apartado 25), el artículo 3.1.c.3) de la Ley 38/1999, de Ordenación de la Edificación señala los requisitos básicos de la edificación sobre “ahorro de energía y aislamiento térmico, de tal forma que se consiga un uso racional de la energía necesaria para la adecuada utilización del edificio” , y el apartado 2 determina que el Código Técnico de la Edificación “es el marco normativo que establece las exigencias básicas de calidad de los edificios y sus instalaciones, de tal forma que permite el cumplimiento de los anteriores requisitos básicos”, que “podrá completarse con las exigencias de otras normativas dictadas por las Administraciones competentes” “.
“El Código Técnico aprobado por RD 314/2006 se define en su parte expositiva como “instrumento normativo que fija las exigencias básicas de calidad de los edificios y sus instalaciones”, que da satisfacción “a ciertos requisitos básicos de la edificación relacionados con la seguridad y el bienestar de las personas, que se refieren, tanto a la seguridad estructural y de protección contra incendios, como a la salubridad y la protección contra el ruido, el ahorro energético o la accesibilidad para personas con movilidad reducida” . Afirma que “esta nueva normativa contribuye de manera decisiva al desarrollo de las políticas del Gobierno de España en materia de sostenibilidad, en particular el Plan de Acción de la Estrategia de Ahorro y Eficiencia Energética, y se convierte en instrumento de compromisos de largo alcance del Gobierno en materia medioambiental, como son el Protocolo de Kyoto o la Estrategia de Goteborg” . En tales términos concreta su artículo 1 el objeto del Código. Su Disposición final primera define su carácter básico dictado al amparo de las competencias atribuidas al Estado en los artículos 149.1.16 ª, 23 ª y 25ª de la Constitución Española en materia de bases y coordinación nacional de la sanidad, protección del medio ambiente y bases del régimen minero y energético, respectivamente, y la Disposición Final tercera habilita al Ministerio de Vivienda para aprobar mediante Orden ministerial las modificaciones y revisiones periódicas que sean necesarias de los Documentos Básicos del Código Técnico de la Edificación . El artículo 15 recoge las exigencias básicas de ahorro de energía concretadas en limitación de demanda energética (15.1), rendimiento de las instalaciones térmicas (15.2), eficiencia energética de las instalaciones de iluminación (15.3), contribución solar mínima de agua caliente sanitaria (15.4), y contribución fotovoltaica mínima de energía eléctrica (15.5). Los valores del artículo 15.4 se consideran mínimos, “sin perjuicio de valores que puedan ser establecidos por las administraciones competentes y que contribuyan a la sostenibilidad, atendiendo a las características propias de su localización y ámbito territorial” , al igual que los del artículo 15.5, considerados mínimos, “sin perjuicio de valores más estrictos que puedan ser establecidos por las administraciones competentes y que contribuyan a la sostenibilidad, atendiendo a las características propias de su localización y ámbito territorial”.”
“No se concretan cuales son estas administraciones competentes para fijar estos otros valores atendiendo a las características propias de su localización y ámbito territorial, pero la citada sentencia del Tribunal Supremo de 24 de junio de 2.008 rechaza que el artículo 25.2 de la Ley de Bases del Régimen Local (LBRL) autorice a los Municipios porque las que en dicho precepto se reconocen en la materia de protección del medio ambiente (apartado f) se ejercerán “en todo caso en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas” . Por ello dice el Tribunal Supremo : “Debe así localizarse en una u otra una previsión normativa cuya interpretación conduzca a afirmar que aquella competencia municipal sobre la referida materia incluye la potestad de dictar normas reglamentarias con un contenido obligacional tan específico como el de aquella Ordenanza”. En los mismos términos regula las competencias de los municipios el artículo 42 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de la Administración Local de Aragón , referidas a la protección del medio ambiente (apartado 2.f), con el alcance que determinen las leyes del Estado y de la Comunidad Autónoma (apartado 2).”
“No se localiza norma estatal alguna en tal sentido, ni se encuentra en la entonces vigente Ley 5/1999, urbanística de Aragón (…)”
“El Real Decreto 47/2007, de 19 de enero, aprobó el Procedimiento básico para la certificación de eficiencia energética de edificios de nueva construcción, con cita de la Directiva 2002/91/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, que el Real Decreto transpone parcialmente, relativa a la eficiencia energética de los edificios, que establece la obligación de poner a disposición de los compradores o usuarios de los edificios un certificado de eficiencia energética, y aprueba un distintivo común en todo el territorio nacional denominado etiqueta de eficiencia energética, garantizando en todo caso las especificidades que sean precisas en las distintas comunidades autónomas. No hay referencia a especificidades en esta materia que puedan ser establecidas por los Municipios, y el Real Decreto se configura en su Disposición final primera con el carácter de básico al amparo de las competencias del Estado en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, protección del medio ambiente y bases del régimen minero y energético ( artículo 149.1.13 ª, 23 ª y 25ª CE ), habilitando a los Ministerios de Industria, Turismo y Comercio y de Vivienda para dictar las disposiciones que exija el desarrollo y aplicación del mismo. El control externo y el procedimiento para realizarlo así como la inspección se atribuyen en los artículos 8 y 9 al órgano competente de la Comunidad Autónoma correspondiente.”
“Así pues, no se localizan normas habilitadoras concretas sobre la materia específica objeto de regulación por la Ordenanza impugnada, ni ésta proporciona en su desarrollo las especificaciones por razón de su localización territorial que permitan al Ayuntamiento de Zaragoza una regulación específica en materia de medio ambiente, en concreto en eficiencia energética y utilización de energías renovables, que es el objeto más específico de la misma. En defecto de tales normas habilitadoras la competencia sobre la materia aparece reservada a la regulación estatal y autonómica, concretada por el momento en el Código Técnico de la Edificación y en el Real Decreto 47/2007, que aprueba el Procedimiento básico para la certificación de eficiencia energética de edificios de nueva construcción,
Comentario de la Autora: Se ha presentado aquí un supuesto competencial sobre una materia en la que confluyen distintas materias; y una determinación de la competencia municipal que todavía no es objeto de una pacífica jurisprudencia.
