Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 11 de abril de 2013 (Ponente: Fernando Valdés Dal-Ré)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE núm. 112, de 10 de mayo de 2013
Temas Clave: Competencias sobre montes, ordenación del territorio, urbanismo y medio ambiente; Cambio de uso forestal de los terrenos incendiados; Circulación con vehículos a motor por pistas forestales
Resumen:
En el supuesto que nos ocupa, el Pleno del Tribunal resuelve el recurso de inconstitucionalidad formulado por el Consejo de Gobierno de La Rioja contra los arts. 50.1 y 54 bis de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes, en la redacción dada por el art. único, apartados 32 y 33, de la Ley 10/2006, de 28 de abril. El primero de los preceptos se refiere al mantenimiento y restauración del carácter forestal de los terrenos incendiados y el segundo al acceso público al monte.
El Gobierno de la Rioja entiende que el primer precepto entra en colisión con la competencia estatutaria exclusiva en materia de ordenación del territorio y urbanismo y con la competencia de desarrollo legislativo y ejecución en materias de protección ambiental, normas adicionales de protección del medio ambiente y del paisaje, espacios naturales protegidos y protección de los ecosistemas y montes, aprovechamientos y servicios forestales, vías pecuarias y pastos. También el art. 54 bis vulnera las competencias exclusivas asumidas por la CA en materia de promoción y ordenación del turismo, cultura y promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio. Asimismo, considera que el art. 54 bis vulnera los artículos 19, 45 y 139.2 CE.
La Sala encuadra la controversia competencial en el título competencial que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación básica sobre montes y aprovechamientos forestales (art. 149.1.23 CE). Con carácter previo, excluye del objeto del proceso el art. 50.1, párrafo primero, apartado b), y el art. 54 bis, apartados 1 y 3, respecto de los que la representación procesal del Consejo de Gobierno de La Rioja no ha cumplido la carga argumental que le incumbe.
En relación con el artículo 50.1 a) que prohíbe el cambio de uso forestal de los terrenos incendiados durante un período mínimo de treinta años, con la posibilidad de que las CCAA puedan acordar excepciones, el Pleno, tras examinar los motivos que llevan al legislador a optar por esta prohibición, llega a la conclusión de que no se invade la competencia autonómica en materia de urbanismo y ordenación del territorio debido a que este precepto no tiene como finalidad delimitar los usos ni fijar las prohibiciones del conjunto de los terrenos forestales, sino que se circunscribe únicamente a los terrenos incendiados. Tampoco se invade la competencia autonómica de protección del patrimonio forestal, máxime cuando el plazo de treinta años opera como un mínimo y la prohibición no es taxativa sino que deja un margen de decisión a las CCAA.
El artículo 54 bis.2, que regula la circulación con vehículos a motor por pistas forestales situadas fuera de la red de carreteras, tampoco invade las competencias autonómicas, puesto que no nos encontramos ante la regulación de actividades relacionadas con la promoción del turismo, la cultura o el ocio, sino ante meros límites impuestos a su ejercicio; con la finalidad de garantizar la conservación y protección de los montes frente al riesgo de incendios forestales.
Tampoco el Pleno del Tribunal aprecia que el contenido del artículo 54 bis. 2 infrinja lo dispuesto en los artículos 19, 45 y 139.2 CE, porque su objeto no es entorpecer la libertad de circulación de las personas sino limitar el uso de vehículos a motor en itinerarios que no están acondicionados para este tránsito, con la finalidad de proteger el patrimonio forestal. No se trata de una medida desproporcionada, a la vista de los incendios que anualmente sufre nuestro país. Por último, no se vulnera el artículo 45.1 CE que enuncia un principio rector y no un derecho fundamental, imponiendo a todos el deber de conservar el medio ambiente.
En atención a lo expuesto, el Pleno del Tribunal desestima el recurso de inconstitucionalidad planteado.
Debemos puntualizar que con posterioridad a esta Sentencia, el Tribunal Constitucional ha dictado otra de fecha 23 de abril de 2013 (Sentencia 97/2013, Recurso de inconstitucionalidad 8020-2006, BOE núm. 123, de 23 de mayo de 2013), en la que existen pronunciamientos similares a los que ahora nos ocupan, si bien el recurso se interpone a instancia del Gobierno de la Junta de Castilla y León.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…)Como hemos señalado en la reciente STC 49/2013, de 28 de febrero, recaída en el recurso de inconstitucionalidad núm. 988-2004, interpuesto contra la misma Ley 43/2003, «en materias como la ordenación del territorio, el urbanismo, el medio ambiente y la ordenación de los recursos forestales existen profundas interacciones. Para determinar cuál es la materia y, por tanto, el título competencial de referencia es necesario atender tanto a la finalidad como al contenido de la norma o, dicho de otra forma, a las técnicas legislativas utilizadas para alcanzar dicha finalidad (STC 28/1997, de 13 de febrero, FJ 4). En aplicación de esta doctrina, el título competencial preferente y más específico desde el que ha de juzgarse la ley impugnada, cuyo objeto es la regulación del régimen jurídico de los montes públicos y privados, es el referido a la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación básica sobre montes y aprovechamientos forestales (art. 149.1.23 in fine CE), ello sin perjuicio de que exista una vertiente ambiental integrada en este título competencial sectorial y de que, incluso, algunos preceptos de la Ley, que en su momento analizaremos, pudieran encontrar su justificación constitucional en otros títulos competenciales» (FJ 5) (…)”
“(…) No se invade con ello la competencia autonómica en materia de urbanismo y ordenación del territorio, como alega la Comunidad recurrente. Como dijimos en la STC 61/1997, de 20 de marzo, el precepto no tiene como finalidad «establecer directamente determinaciones de carácter material ni positivo en esa clase de suelo, es decir, (…) la delimitación de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo o espacio físico territorial, ni ejercer la competencia de ordenación del territorio (art. 148.1.3 CE), si bien es cierto que inciden en su configuración, señaladamente por vía negativa o de prohibición… Es claro que delimitar los diversos usos a que puede destinarse el suelo o espacio físico constituye uno de los aspectos básicos del urbanismo y, en términos más generales, de la ordenación del territorio, pero ello no puede significar, en el plano competencial, que cualquier norma que incida sobre el territorio, siquiera sea de forma mediata o negativa, tenga que quedar subsumida en la competencia autonómica sobre ordenación del territorio, puesto que ello supondría atribuirle un alcance tan amplio que desconocería el contenido específico de otros muchos títulos competenciales, no sólo del Estado, máxime si tenemos en cuenta que la mayor parte de las políticas sectoriales tienen una incidencia o dimensión espacial.» (FJ 16) (…)”
“(…) Desde esta perspectiva, el precepto impugnado supera sin dificultades el juicio de proporcionalidad sobre la relación existente entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad pretendida, según exige nuestra doctrina. Su objeto no es entorpecer de forma constitucionalmente ilegítima la libertad de circulación de las personas, sino limitar el uso de vehículos a motor en itinerarios que no están acondicionados para este tipo de tránsito, con la finalidad de proteger el patrimonio forestal. Por otra parte, tal limitación no está formulada en términos absolutos, sino que admite excepciones en función de diversas circunstancias, entre otras, la adecuación del vial, en cuya ponderación por la Administración autonómica cabe perfectamente incluir aspectos como el tipo de vehículo, la ubicación y características del monte, la estacionalidad, u otros factores que influyan en el riesgo de incendio forestal, lo que permite ajustar la aplicación en cada caso de la medida, bajo criterios de proporcionalidad (…)”
Comentario de la Autora:
“Montes y aprovechamientos forestales”, por un lado, y “protección del medio ambiente” por otro, constituyen materias distintas desde el punto de vista del reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, que dan origen, tal y como sucede en este caso, a problemas en su deslinde, máxime teniendo en cuenta la importancia de las funciones ambientales del monte. En esta sentencia, ha bastado la competencia exclusiva del Estado en materia de montes y aprovechamientos forestales para justificar la no invasión de las competencias autonómicas. En tal sentido, tanto la prohibición del cambio de uso forestal de los terrenos incendiados durante un período de treinta años como las limitaciones a la circulación de vehículos de motor por pistas forestales son medidas que responden a la finalidad de conservar y proteger los montes, preservándolos de usos que en determinadas circunstancias podrían dar lugar a la producción de incendios forestales. De ahí que aunque se trate de una medida de protección ambiental, incide en el monte y forma parte de la competencia en materia de montes; sin que en ningún momento haya habido extralimitación de las competencias estatales, máxime cuando las CCAA pueden determinar los plazos y procedimientos para hacer efectivas tales prohibiciones.
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