Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 22 de febrero de 2018 (cuestión prejudicial de interpretación) sobre la Directiva 2003/87, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero: el art. 10 bis no se opone a la fijación de un plazo de preclusión razonable en la normativa de los Estados para solicitar la asignación gratuita de derechos de emisión
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Primera), Asunto C-572/16, ECLI:EU:C:2018:100
Temas Clave: Gases de efecto invernadero; Comercio de derechos de emisión: Procedimiento de asignación; Plazo preclusivo; Principio de autonomía procedimental; Principio de efectividad del Derecho de la Unión; Seguridad jurídica
Resumen:
El Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Berlín (Alemania), solicitó al Tribunal de Justicia, en el marco del litigio suscitado entre la empresa INEOS – dedicada a la fabricación de productos químicos- y la República Federal de Alemania por no permitirle corregir los datos de emisiones en su día incluidos en la solicitud de asignación de los derechos de emisión para el tercer período (2013-2020), que determinara si la normativa alemana vulnera el Derecho de la Unión (art. 10 bis de la Directiva 2003/87 y Decisión 2011/278, de la Comisión, que lo desarrolla) al prever un plazo preclusivo para dicha solicitud que viene a impedir el reconocimiento de derechos solicitados extemporáneamente y la modificación posterior de los datos de la solicitud.
El Tribunal de Justicia, tras analizar exhaustivamente la normativa europea y estatal y remitir al juez interno la apreciación de la medida procedimental a la luz del principio de equivalencia, descarta que la normativa alemana vulnere el principio de efectividad del Derecho de la Unión, pues el mismo no impide ni dificulta excesivamente la presentación de las solicitudes.
Destacamos los siguientes extractos:
40. (…) es preciso señalar que, contrariamente a lo que sostiene INEOS, el legislador de la Unión no procedió, en modo alguno, a una armonización exhaustiva de esta etapa del procedimiento. En efecto, si bien es cierto que la Directiva 2003/87 y la Decisión 2011/278 establecieron un marco para ésta, ni la Directiva ni la Decisión mencionadas determinaron el plazo en el que el titular debe presentar su solicitud de asignación y aún menos aquel en el que el titular podría, en su caso, corregir o completar los datos proporcionados en apoyo de la referida solicitud.
42. En estas condiciones, al no existir normas fijadas por el Derecho de la Unión en relación con los procedimientos relativos a la presentación y examen de una solicitud de asignación gratuita de derechos de emisión, corresponde, según reiterada jurisprudencia, al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro regular dichos procedimientos, en virtud del principio de autonomía procesal, siempre y cuando no sean menos favorables que los que regulan situaciones similares de carácter interno (principio de equivalencia) y no hagan imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad) (véase en este sentido, en particular, la sentencia de 20 de octubre de 2016, Danqua, C‑429/15, EU:C:2016:789, apartado 29).
44. En lo que respecta al principio de efectividad, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, cada caso en el que se plantee la cuestión de si una disposición procedimental nacional hace imposible o excesivamente difícil la aplicación del Derecho de la Unión debe analizarse teniendo en cuenta el lugar que ocupa dicha disposición dentro del conjunto del procedimiento, de su desarrollo y de las peculiaridades de éste ante las diversas instancias nacionales. Desde esta perspectiva, procede tomar en consideración, en su caso, la protección del derecho de defensa, el principio de seguridad jurídica y el buen desarrollo del procedimiento (véase, en particular, la sentencia de 20 de octubre de 2016, Danqua, C‑429/15, EU:C:2016:789, apartado 42).
45. En lo que atañe, concretamente, a los plazos de preclusión, el Tribunal de Justicia ha declarado que corresponde a los Estados miembros determinar, en relación con las normativas nacionales comprendidas en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, plazos en función, en particular, de la importancia para los interesados de las decisiones que hayan de adoptarse, la complejidad de los procedimientos y de la legislación que deba aplicarse, el número de personas a las que puedan afectar y los demás intereses públicos o privados que deban tenerse en cuenta (véase, en particular, la sentencia de 20 de octubre de 2016, Danqua, C‑429/15, EU:C:2016:789, apartado 44).
46. A este respecto, según reiterada jurisprudencia, la fijación de plazos de preclusión respeta, en principio, la exigencia de efectividad, en la medida en que constituye una aplicación del principio fundamental de seguridad jurídica, que protege tanto al interesado como a la administración de que se trate. En efecto, unos plazos de este tipo no hacen, en principio, prácticamente imposible o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (véase, en particular, la sentencia de 21 de diciembre de 2016, TDC, C‑327/15, EU:C:2016:974, apartado 98).
47. De ello se desprende que, en interés de la seguridad jurídica, la fijación de plazos razonables de carácter preclusivo es compatible con el Derecho de la Unión (sentencia de 29 de octubre de 2015, BBVA, C‑8/14, EU:C:2015:731, apartado 28).
48. En el caso de autos, de la resolución de remisión resulta que la fecha de expiración del plazo para la presentación de solicitudes de asignación gratuita de derechos de emisión, establecido en el artículo 9, apartado 2, de la TEHG, se fijó en el 23 de enero de 2012. Tal como resulta del apartado 15 de la presente sentencia, consta que esa fecha fue objeto de una publicación oficial el 20 de octubre de 2011. Por otro lado, de las observaciones escritas presentadas al Tribunal de Justicia por el Gobierno alemán, que no se discuten sobre este extremo, resulta que la fecha de expiración de dicho plazo también fue puesta en conocimiento de los titulares, ese mismo día, en un correo electrónico que les fue remitido y fue objeto de un comunicado de prensa.
49. De ello se deriva que, en el asunto principal, el plazo de preclusión impuesto a los titulares para la presentación de sus solicitudes de asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 2003/87 y a las disposiciones pertinentes de la Decisión 2011/278 para el período comprendido entre 2013 y 2020 era ligeramente superior a tres meses.
50. Por ello, debe determinarse si tal plazo podía hacer imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio por un titular, como INEOS en el asunto principal, de un derecho conferido por el Derecho de la Unión.
51. A este respecto, es preciso observar que, si bien el artículo 10 bis de la Directiva 2003/87 y la Decisión 2011/278 confieren a algunos titulares, como INEOS, el derecho a disfrutar de derechos de emisión gratuitos para el período comprendido entre 2013 y 2020, el citado titular no ha alegado en absoluto, en el presente caso, que ese plazo ligeramente superior a tres meses fuera demasiado breve para presentar su solicitud de asignación con el fin de que se le concediese tal derecho, y el referido titular, por lo demás, presentó esa solicitud en el mencionado plazo. Además, como señaló el Abogado General en el punto 87 de sus conclusiones, los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia no incluyen ningún dato que autorice a pensar que el plazo de preclusión en cuestión haría imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de ese derecho.
52. En cambio, de la resolución de remisión se desprende que, como ya se ha señalado en los apartados 25 y 39 de la presente sentencia, el mencionado titular cuestiona la imposibilidad de completar esa solicitud tras la expiración de dicho plazo a fin de corregir los datos erróneos que facilitó por lo que respecta a las emisiones de sus propias instalaciones.
53. No obstante, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, un plazo de preclusión es, en principio, compatible con el principio de efectividad a pesar de que la expiración de tal plazo pueda, por su naturaleza, impedir a las personas afectadas invocar la totalidad o parte de sus derechos (véanse, en particular, las sentencias de 16 de mayo de 2000, Preston y otros, C‑78/98, EU:C:2000:247, apartado 34; de 18 de septiembre de 2003, Pflücke, C‑125/01, EU:C:2003:477, apartado 35, y de 8 de septiembre de 2011, Q‑Beef y Bosschaert, C‑89/10 y C‑96/10, EU:C:2011:555, apartado 36).
54. Por lo tanto, el mero hecho de que el plazo de preclusión en cuestión en el litigio principal impida, por su propia naturaleza, al solicitante de una asignación gratuita de derechos de emisión aportar datos adicionales tras la expiración de ese plazo no puede, como tal, bastar para demostrar una vulneración del principio de efectividad.
57. A este respecto, es cierto que, como ya ha subrayado el Tribunal de Justicia, los Estados miembros, de conformidad con el artículo 7, apartado 7, de la Decisión 2011/278, en relación con el considerando 15 de la citada Decisión, deben velar por que los datos obtenidos de los titulares y utilizados con fines de asignación gratuita de derechos de emisión sean completos y coherentes y presenten la máxima precisión posible (sentencia de 8 de septiembre de 2016, E.ON Kraftwerke, C‑461/15, EU:C:2016:648, apartados 27 y 37).
60. No obstante, tal como resulta, en particular, del propio tenor del artículo 7, apartados 7 y 8, de la Decisión 2011/278, la exigencia de exactitud que incumbe a los Estados miembros requiere la cooperación de los titulares y, por ello, les impone también el cumplimiento de diversas obligaciones, entre ellas concretamente la de comunicar datos exhaustivos, coherentes y lo más exactos posible así como la de actuar con la diligencia debida.
61. Estas obligaciones de cooperación impuestas a los titulares pretenden así claramente, como observa acertadamente la Oficina Federal de Medio Ambiente y el Gobierno alemán, incitar a éstos, dado que son la fuente de los datos de referencia necesarios para el cálculo de los derechos de emisión gratuitos, a que actúen con toda la diligencia debida para garantizar la recogida de datos de la mayor exactitud posible, y ello a fin de que los Estados miembros puedan a su vez cumplir sus obligaciones, con arreglo a los artículos 7 y 8 de la Decisión 2011/278, y lograr así el objetivo de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero perseguido por la Directiva 2003/87.
62. En estas condiciones, como señaló el Abogado General en los puntos 93 y 94 de sus conclusiones, debe observarse que la referida exigencia de exactitud entra en el ámbito de responsabilidad conjunta de los titulares y de los Estados miembros y que, por consiguiente, no puede considerarse, contrariamente a lo que alega INEOS, que esos titulares obtengan de la Decisión 2011/278 un derecho a la exactitud de los datos facilitados a los efectos del cálculo de los derechos de emisión gratuitos que puedan invocar ante su Estado miembro. De ello se deduce que la aplicación efectiva de esta Decisión no puede obligar en modo alguno a las autoridades nacionales competentes a descartar un tipo de regla de procedimiento, como la que impone el plazo de preclusión cuestionado en el litigo principal, a fin de permitir a un titular corregir datos erróneos facilitados por él mismo en ese plazo.
63. De lo anterior resulta que ningún elemento de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia permite considerar que un plazo de preclusión, como el controvertido en el litigio principal, vulnere el principio de efectividad.
66. Pues bien, tal corrección extemporánea podría vulnerar el principio de seguridad jurídica, ya que cualquier asignación gratuita de derechos de emisión podría permanecer como preliminar indefinidamente, dado que la primera etapa del procedimiento podría reabrirse en todo momento. De ello resultaría una grave perturbación del buen desarrollo del procedimiento de asignación gratuita de derechos de emisión.
Comentario de la Autora:
La Sentencia supone un avance en la interpretación del funcionamiento del sistema de comercio de derechos de emisión de gases con efecto invernadero implantado en la Unión Europea, pues confirma la amplia potestad que tienen los Estados para regular el procedimiento de solicitud de dichos derechos (principio de autonomía procesal) y perfila los límites aplicables en este sentido desde la perspectiva del Derecho de la Unión Europea (principios de equivalencia y de efectividad). Especial interés reviste, más allá del caso concreto, la síntesis de la jurisprudencia del TJUE que contiene sobre el establecimiento de plazos preclusivos en la normativa de los Estados a efectos del Derecho de la Unión Europea (por ejemplo, la presunción de compatibilidad que suponen siempre que sean razonables, por garantizar la seguridad jurídica y el buen desarrollo de los procedimientos).
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