Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 31 de octubre de 2017 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: José Daniel Sanz Heredero)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ M 11364/2017 – ECLI:ES:TSJM:2017:11364
Temas Clave: Ayuntamientos; Comunidades Autónomas; Competencias; Residuos; Vertederos
Resumen:
El Ayuntamiento de Loeches, mediante Acuerdo del Pleno de fecha 17 de marzo de 2016, modifica el artículo 93 de su Ordenanza de Medio Ambiente, cuya nueva redacción indica que «queda expresamente prohibida la existencia de cualquier tipo de vertedero, sin excepción, en todo el término municipal de Loeches, para la gestión, tratamiento y eliminación de residuos».
Según consta en la propia sentencia, el contexto de esta decisión municipal radica en que la Comunidad de Madrid lleva años estudiando la instalación de un nuevo “Complejo Ambiental” en Loeches, ante la colmatación del vertedero ubicado en Alcalá de Henares, y que explotaría la Mancomunidad del Este de la Comunidad de Madrid, de la que forma parte el municipio de Loeches, a fin de efectuar el tratamiento y gestión de los residuos de los municipios que integran dicha Mancomunidad. De hecho, se encontraría en la fase final de su tramitación el Plan de Infraestructuras autonómico para la instalación de este complejo en el citado municipio.
A fin de anular este precepto de la Ordenanza municipal que impediría la instalación del nuevo vertedero, la Comunidad de Madrid impugna el Acuerdo del Ayuntamiento-Pleno de Loeches. A tal fin, aduce que la Comunidad de Madrid es la única competente en política integral de gestión de residuos (artículo 26 de su Estatuto de Autonomía; artículo 7 de la Ley 5/2003, de Residuos de la Comunidad de Madrid; y artículo 12.4.a) de la Ley 22/2011 de Residuos y Suelos Contaminados). De este modo entiende la Comunidad de Madrid que la actuación municipal entraría en contradicción con la competencia autonómica para la aprobación de instrumentos de planificación en materia de vertidos. Del mismo modo, basa su recurso también en que los intereses ambientales tienen un carácter supralocal, así como que el ayuntamiento de Loeches con su actuación estaría vulnerando los principio de colaboración y coordinación entre administraciones, entre otras cuestiones.
Al respecto de las alegaciones, la Sala comienza analizando el principio de autonomía local, para a continuación, mediante cita constante del articulado de la ley de residuos de la Comunidad de Madrid (Ley 5/2003, de 20 de marzo, de Residuos de la Comunidad de Madrid), advertir que la planificación de residuos autonómica se superpone a la municipal, siendo ésta la que, en su caso, debe atender y respetar a aquélla. Así, el artículo 11.1 de esta norma establece que «los Planes en materia de residuos aprobados por el Gobierno de la Comunidad de Madrid serán de obligado cumplimiento para Administraciones Públicas y particulares, constituyendo, en especial, un límite vinculante para cualesquiera instrumentos de planeamiento urbanístico, cuyas determinaciones no podrán modificar, derogar o dejar sin efecto aquéllos».
De este modo, advierte la Sala que la aprobación de la modificación de la Ordenanza municipal contraviene la planificación en la materia efectuada por la Comunidad de Madrid, afectando e incidiendo en las competencias que ésta ostenta. Además, constata que con tal decisión municipal se estaría vulnerando los principios de colaboración y coordinación entre administraciones. Por todo ello, la Sala falla a favor de la administración autonómica, decretando la nulidad de la modificación de la Ordenanza municipal.
Destacamos los siguientes extractos:
“Dicho lo expuesto, resulta pertinente comenzar nuestro análisis de la cuestión controvertida trayendo a colación el artículo 5.2 de la Ley 5/2003, de 20 de marzo, de Residuos de la Comunidad de Madrid, que establece que en relación con la gestión de los residuos urbanos o municipales, corresponde a los municipios:
“a) La prestación de los servicios públicos de recogida, transporte y, al menos, eliminación de los residuos urbanos o municipales en la forma que se establezca en sus respectivas ordenanzas y planes, de acuerdo con los objetivos establecidos por la Comunidad de Madrid a través de los instrumentos de planificación contemplados en esta Ley.
Los municipios gestionarán los servicios de recogida y transporte de residuos urbanos o municipales por sí mismos, o mediante las agrupaciones o las formas de colaboración previstas en la normativa sobre régimen local, siempre de conformidad con lo establecido en los planes autonómicos de residuos.
La eliminación se prestará, preferentemente, mediante la constitución de consorcios entre los municipios y la Comunidad de Madrid.
b) La elaboración de los planes municipales de residuos que deberán ser concordantes con los planes de residuos de la Comunidad de Madrid.
c)…”.
Por su parte, el artículo 7.g) de la citada Ley atribuye a la Comunidad de Madrid: “Elaborar los instrumentos de planificación previstos en esta Ley y coordinar las actuaciones que se desarrollen en materia de gestión de residuos en el territorio de la Comunidad de Madrid”.
Planificación autonómica que aparece contemplada en los artículos 9 y siguientes de la expresada Ley. En concreto, en lo que ahora interesa resaltar, en relación con los efectos de los Planes en materia de residuos aprobados por el Gobierno de la Comunidad de Madrid, el artículo 11.1 establece que: “Los Planes en materia de residuos aprobados por el Gobierno de la Comunidad de Madrid serán de obligado cumplimiento para Administraciones Públicas y particulares, constituyendo, en especial, un límite vinculante para cualesquiera instrumentos de planeamiento urbanístico, cuyas determinaciones no podrán modificar, derogar o dejar sin efecto aquéllos”.
Y en relación con los Planes de residuos de las Entidades Locales el artículo 13.1 establece que:
“Las Entidades Locales, incluidas las Mancomunidades de municipios, podrán aprobar en el ámbito de sus competencias sus propios Planes en materia de residuos, de conformidad con lo previsto en esta Ley, en sus normas de desarrollo y en los planes autonómicos en materia de residuos”.
Y, por último, en relación con la ” Colaboración y coordinación interadministrativas “, procede traer a colación el artículo 8 de la citada Ley, según el cual:
“1. La Comunidad de Madrid y las Entidades Locales comprendidas dentro de su ámbito territorial colaborarán entre sí y con la Administración del Estado con el fin de realizar las acciones necesarias para la consecución de los objetivos establecidos en esta Ley.
- A fin de asegurar la coherencia y la efectividad de estas acciones, se atribuye al Gobierno regional, de conformidad con lo previsto en el artículo 59 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, la facultad de coordinar la actuación de las Entidades Locales en el ejercicio de aquellas competencias que trasciendan los intereses municipales y estén comprendidas dentro de los objetivos de esta Ley. La potestad de coordinación se ejercerá mediante la aprobación de los planes de la Comunidad de Madrid en materia de residuos y la vinculación de las Entidades Locales al contenido de los mismos, en los términos previstos en el Título II de esta Ley, así como mediante cualquier otro instrumento previsto legalmente”.
Pues bien, del propio tenor literal del artículo 93 impugnado (“Queda expresamente prohibida la existencia de cualquier tipo de vertedero, sin excepción, en todo el término municipal de Loeches, para la gestión, tratamiento y eliminación de residuos”) bien pronto se advierte que con su aprobación el Pleno del Ayuntamiento de Loeches ha ido más allá de las competencias que el ordenamiento jurídico otorga a las entidades locales. La promulgación de una prohibición absoluta a la existencia de vertederos es una medida que afecta e incide en las competencias que el ordenamiento jurídico, en la forma expuesta anteriormente, atribuye a la Comunidad de Madrid.
En concreto, la expresada prohibición absoluta (“… sin excepción …”) incide negativamente en la competencia planificadora y de coordinación en materia de residuos atribuida por la Ley a la Comunidad de Madrid.
Ciertamente que los municipios ostentan una evidente competencia en materia de gestión, tratamiento y transporte de residuos, pero no es menos cierto que ello debe efectuarse de acuerdo con los objetivos establecidos por la Comunidad de Madrid a través de los pertinentes instrumentos de planificación, de obligado cumplimiento tanto para los particulares como para las Administraciones públicas y, por ende, también para el Ayuntamiento aquí demandado.
En consecuencia, como sostiene la Comunidad de Madrid recurrente, el precepto impugnado entra en abierta contradicción con la competencia autonómica para la aprobación de los instrumentos de planificación y de coordinación en materia de vertidos”.
“Llegados a este punto conviene, igualmente, poner de relieve que a partir de la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local de 1985, la Ordenanza aparece como una fuente de derecho autónoma del municipio. Su misión no es tanto desarrollar las leyes sino ser expresión de la política municipal en el marco de lo que las leyes dispongan. Concretamente, el campo de acción de las ordenanzas municipales en el urbanismo viene marcado por el límite que supone la regulación de los planes en las leyes urbanísticas.
Así, en relación con lo que se acaba de señalar, podemos traer a colación el artículo 32 de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid, que contempla en materia urbanística las ordenanzas de urbanización, instalaciones, edificación y construcción, en su párrafo cuarto, reserva a las ordenanzas de instalaciones, edificación y construcción la regulación particularizada de “los aspectos morfológicos y estéticos y cuantas otras condiciones no definitorias de la edificabilidad y destino del suelo, sean exigibles para la autorización de los actos de construcción, instalaciones y edificación, incluidas las actividades susceptibles de autorización en los inmuebles. En concreto:
a) Deberán regular los aspectos relativos a la seguridad, funcionalidad, economía, armonía y equilibrio medioambientales, estética, ornato, calidad, conservación y utilización de los edificios y demás construcciones e instalaciones, así como los requisitos y las condiciones de los proyectos y de la dirección, ejecución y recepción de edificaciones y restantes construcciones e instalaciones, de conformidad con la legislación reguladora de la edificación.
b) Podrán regular cuantos otros aspectos de la edificación y construcción no estén reservados por esta Ley al planeamiento urbanístico”.
Esto es, a las ordenanzas de urbanización, instalaciones, edificación y construcción les está vedado la regulación particularizada de cuantas condiciones sean definitorias “de la edificabilidad y destino del suelo”.
Por otra parte, conviene igualmente poner de relieve que el establecimiento del régimen normativo de los usos e intervenciones admisibles y prohibidos, así como las condiciones que deben cumplir para ser autorizadas, en el suelo no urbanizable de protección, que es extensivo al suelo urbanizable no sectorizado hasta tanto se apruebe un Plan de Sectorización, es una competencia que forma parte del contenido sustantivo del planeamiento general, tal como se desprende del artículo 42.2.c ) y 4.c) de la ya citada Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid.
Ello no es más que lógica consecuencia de que el establecimiento de los usos pormenorizados en suelo no urbanizable de protección y urbanizable no sectorizado es una determinación estructurante de la ordenación y, como tal, solo se puede establecer o modificar a través del planeamiento general (artículos 34.3 y 35.2.d) de la citada Ley 9/2001).
Pues bien, dado el tenor literal del artículo 93 impugnado, bien pronto se advierte que no se limita a los meros aspectos morfológicos y estéticos y cuantas otras condiciones no definitorias de la edificabilidad y destino del suelo, sean exigibles para la autorización de los actos de construcción, instalaciones y edificación sino que, por el contrario, incide claramente en el destino del suelo al prohibir en todo el término municipal, de forma absoluta y sin excepción de tipo alguno, la existencia de cualquier tipo de vertedero.
Esto es, el Ayuntamiento de Loeches ha modificado las Normas subsidiarias de planeamiento municipal de 1997, introduciendo un cambio encubierto del uso del suelo, por la vía de una simple modificación de las Ordenanzas municipales, con total y absoluto desprecio de las normas reguladoras de los instrumentos de planeamiento urbanístico, así como de las referidas a los planes de residuos municipales”.
“Y por último, el precepto impugnado entra, igualmente, en abierta contradicción con el Acuerdo de 28 de abril de 2011, de la Mancomunidad del Este, en cuanto establecía que “la nueva instalación se ubicará en el término municipal de Loeches”; así como con el Convenio firmado por el Ayuntamiento de Loeches y la citada Mancomunidad, de 18 de diciembre de 2014, en el que se manifestaba la conformidad con la implantación del Complejo Medioambiental de reciclaje en el término municipal de Loeches.
No cabe duda que la pretendida modificación unilateral por el Ayuntamiento de Loeches del Acuerdo y Convenio suscrito supone una vulneración de los principios de colaboración y coordinación entre Administraciones, así como del de confianza legítima; debiendo recordarse que los Convenios de colaboración obligan a las Administraciones intervinientes desde su firma, salvo que en ellos se establezca lo contrario (artículo 8.2 de la Ley 30/1992, vigente a la fecha de la firma del Convenio)”.
Comentario del Autor:
La construcción de determinadas infraestructuras poco deseadas, como una nueva cárcel, suele traer una cierta contestación, que muchas veces trasciende de lo social, para convertirse en un problema de índole político, al inmiscuirse administraciones que se alinean con tales pretensiones. Esta situación es ciertamente recurrente en materia de construcción de vertederos y otras instalaciones similares, que traen consigo la oposición vecinal.
Es lo que sucede en el caso que nos ocupa, donde el Ayuntamiento, a fin de evitar la instalación del vertedero supralocal, modifica su ordenanza prohibiendo su instalación. Hay que recordar que tradicionalmente los municipios tienen reconocidas competencias en materia de gestión de residuos sólidos urbanos (artículo 25 de Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local).
Sin embargo, el indudable interés supralocal con el que esta materia cuenta, favorece que sean las Comunidades Autónomas (como sucede con el Estado en ocasiones, por ejemplo con la construcción de cárceles) las que ostenten una competencia que se superpone a la local.
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