Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Segunda), de 29 de abril de 2015, por la que se resuelve una petición de decisión prejudicial en relación con la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo, Asunto C‑148/14
Autor: Rubén Rodríguez Escobar, Profesor Asociado de Derecho administrativo de la Universidade da Coruña
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Asunto C‑148/14, http://curia.europa.eu
Palabras clave: Procedimiento prejudicial; Directiva 2003/87/CE; artículo 16, apartados 1 y 3; comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero; determinación del alcance de la obligación de entrega de los derechos de emisión; sanción
Resumen:
Este asunto tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada por el Bundesverwaltungsgericht (Alemania) sobre la interpretación de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo.
Dicha petición fue presentada en el marco de un litigio entre la Bundesrepublik Deutschland, representada por la Deutschland Emissionshandelsstelle im Umweltbundesamt (servicio alemán de intercambio de derechos de emisión en la oficina federal de medio ambiente) y Nordzucker AG, en relación con una decisión por la que se imponía una multa de 106.920 euros a esta última por haber incumplido su obligación de entregar un número de derechos de emisión de gas de efecto invernadero suficiente para cubrir sus emisiones del año anterior.
Mediante su cuestión prejudicial, el órgano remitente pregunta, si se ha de interpretar el artículo 16, apartados 3 y 4 de la Directiva 2003/87 en el sentido de que también se está obligado a imponer la multa por exceso de emisiones cuando el titular ha entregado, a más tardar el 30 de abril de un año, una cantidad de derechos de emisión equivalente a las emisiones totales que haya indicado en su informe sobre las emisiones de la instalación, considerado satisfactorio por el verificador el año anterior, pero la autoridad competente ha constatado después del 30 de abril que en el informe de emisiones verificado se indicó erróneamente una cantidad total de emisiones inferior a la real, se ha corregido el informe y el titular ha entregado los derechos de emisión restantes dentro del nuevo plazo.
El Tribunal resuelve la cuestión planteada en el siguiente sentido:
- El artículo 16 apartado 3 de la Directiva 2003/87 debe interpretarse en el sentido de que no se aplica a un titular que entrega un número de derechos de emisión de gas de efecto invernadero que corresponde a las emisiones del año anterior declaradas y verificadas con arreglo al artículo 15 de dicha Directiva, cuando se comprueba, tras una verificación complementaria efectuada por la autoridad nacional competente tras el vencimiento del plazo de entrega, que esas emisiones han sido declaradas por un valor inferior al real, de modo que el número de derechos de emisión entregados es insuficiente, correspondiendo a los Estados miembros determinar las sanciones que pueden imponerse en una situación de ese tipo, con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2003/87.
Destacamos los siguientes extractos:
“6 El artículo 15 de la Directiva 2003/87 establece:
«Los Estados miembros velarán por que los informes presentados por los titulares de conformidad con el apartado 3 del artículo 14 se verifiquen de acuerdo con los criterios establecidos en el anexo V, y por que la autoridad competente sea informada al respecto.
Los Estados miembros velarán por que los titulares cuyo informe verificado no haya sido considerado satisfactorio según los criterios del anexo V a más tardar el 31 de marzo de cada año respecto a las emisiones del año anterior no puedan proceder a nuevas transferencias de derechos de emisión mientras no se considere satisfactorio su informe verificado.»
7 El artículo 16 de la citada Directiva, que lleva como título «Sanciones», tiene el siguiente tenor: «
- Los Estados miembros fijarán el régimen de sanciones aplicable a las infracciones de las disposiciones nacionales adoptadas en virtud de la presente Directiva y tomarán todas las medidas necesarias para garantizar su cumplimiento. Las sanciones previstas deben ser eficaces, proporcionadas y disuasorias. […]
- Los Estados miembros velarán por que se publiquen los nombres de los titulares que hayan infringido la obligación de entregar derechos de emisión suficientes con arreglo a lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 12.
- Los Estados miembros velarán por que cualquier titular que no entregue suficientes derechos de emisión a más tardar el 30 de abril de cada año para cubrir sus emisiones del año anterior esté obligado a pagar una multa por exceso de emisiones. La multa por exceso de emisiones será de 100 euros por cada tonelada equivalente de dióxido de carbono emitido por la instalación para la que el titular no haya entregado derechos de emisión. El pago de la multa por exceso de emisiones no eximirá al titular de la obligación de entregar una cantidad de derechos de emisión equivalente a la de las emisiones en exceso, en el momento de entregar los derechos de emisión correspondientes al año natural siguiente.
- Durante el período de tres años que comenzará el 1 de enero de 2005, los Estados miembros aplicarán una multa de nivel inferior por exceso de emisiones, de 40 euros […]»
9 La Decisión 2004/156/CE de la Comisión, de 29 de enero de 2004, por la que se establecen directrices para el seguimiento y la notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero de conformidad con la Directiva 2003/87 (DO L 59, p. 1; en lo sucesivo, «directrices»), establece en su punto 7.4, párrafos quinto y sexto:
«Al final del proceso de verificación, el verificador emitirá un juicio con respecto a si el informe sobre emisiones contiene alguna inexactitud importante. Si el verificador concluye que el informe de emisiones no contiene ninguna manifestación falsa importante, el titular podrá presentar el informe de emisiones a la autoridad competente de acuerdo con el apartado 3 del artículo 14 de la Directiva [2003/87]. Si el verificador concluye que el informe de emisiones contiene una inexactitud importante, el informe del titular no se considerará satisfactorio. De acuerdo con el artículo 15 de la Directiva [2003/87], los Estados miembros velarán por que los titulares cuyo informe verificado no haya sido considerado satisfactorio a más tardar el 31 de marzo de cada año respecto a las emisiones del año anterior no puedan proceder a nuevas transferencias de derechos de emisión mientras no se considere satisfactorio su informe verificado. Los Estados miembros fijarán el régimen de sanciones aplicable de acuerdo con el artículo 16 de la Directiva [2003/87].
La cifra total de emisiones para una instalación en un informe de emisiones que haya sido considerado satisfactorio en la verificación será utilizada por la autoridad competente para comprobar si el titular ha cedido derechos de emisión suficientes respecto a esa misma instalación.»
16 En 2006, Nordzucker redactó su informe sobre emisiones de gas de efecto invernadero del año 2005, señalando, para su generador de vapor, una cantidad de 40 288 toneladas de dióxido de carbono, junto con las emisiones imputables al secado de las láminas de remolacha que ascendían a 2 673 toneladas de dióxido de carbono. Tras ser validado dicho informe por un verificador, Nordzucker entregó, dentro del plazo señalado por el TEHG, un número de derechos de emisión correspondiente a la cantidad total de las emisiones que figuraban en su informe. Con posterioridad al vencimiento de dicho plazo, Emissionshandelstelle constató la presencia de irregularidades en el informe de Nordzucker por lo que respecta a la imputación de los distintos flujos de combustibles. En consecuencia, Nordzucker corrigió su informe incluyendo en el mismo las emisiones imputables al secado de las láminas de remolacha y entregó, el 24 de abril de 2007, 2673 derechos de emisión de gas de efecto invernadero adicionales.
17 Mediante resolución de 7 de diciembre de 2007, Emissionshandelsstelle impuso, en virtud del artículo 18 del TEHG, una multa de 106 920 euros a Nordzucker por incumplimiento de la obligación de entregar un número de derechos de emisión de gas de efecto invernadero suficiente para cubrir las emisiones del año anterior.
34 Debe señalarse que la Directiva 2003/87 no prevé otros mecanismos de control y supedita la entrega de los derechos de emisión únicamente al requisito de que se constate que el informe sobre emisiones es satisfactorio. Por otra parte, las directrices confirman, en su punto 7.4, párrafo sexto, que «la cifra total de emisiones para una instalación en un informe de emisiones que haya sido considerado satisfactorio en la verificación será utilizada por la autoridad competente para comprobar si el titular ha cedido derechos de emisión suficientes».
35 De ello se desprende que la multa a tanto alzado prevista en el artículo 16, apartado 3, de la Directiva 2003/87, debe imponerse a los titulares que no cumplen dicha obligación, porque no entregan ningún derecho de emisiones o porque el número de derechos de emisión entregados es inferior a las emisiones señaladas en el informe sobre emisiones.
37 A este respecto, del conjunto de las disposiciones de la Directiva 2003/87 resulta que ésta no se opone a que las autoridades competentes de los Estados miembros lleven a cabo controles o verificaciones complementarias, como las efectuadas por la Emissionshandelsstelle tras la entrega de los derechos de emisión por parte de Nordzucker. En la medida en que esas verificaciones permiten descubrir irregularidades o intentos de fraude, contribuyen al buen funcionamiento del régimen para el comercio de derechos de emisión. No obstante, cuando, en ese marco, una autoridad de un Estado miembro constata que la cantidad de las emisiones del año anterior, como la que figura en el informe verificado de un titular, ha sido evaluada por valor inferior al real y que, en consecuencia, se ha entregado un número insuficiente de derechos de emisión, dicho extremo no puede implicar la aplicación de la sanción prevista en el artículo 16, aparado 3, de la Directiva 2003/87.
(…)”
Comentario del Autor:
El Tribunal entiende que la aplicación automática de la multa a tanto alzado prevista en el artículo 16, apartado 3 de la Directiva 2003/87 vulneraría el principio de proporcionalidad, en el supuesto de que el titular entregue tantos derechos de emisión de gases de efecto invernadero como se hayan reflejado en el informe sobre emisiones verificado por un experto independiente que lo haya considerado satisfactorio, lo cual no impide que el Estado miembro pueda imponer al referido titular otra sanción diferente a la establecida en el citado artículo 16, apartado 3 de la Directiva 2003/87, de conformidad con lo señalado en el apartado 1 de este mismo artículo.
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