Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de julio de 2015 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Jesús Ernesto Peces Morate)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ: STS 3375/2015 – ECLI:ES:TS:2015:3375
Temas Clave: Espacios protegidos; zonas ZEPAS; declaración; regulación de usos
Resumen:
En esta Sentencia se resuelve el recurso de casación interpuesto por la entidad mercantil G.M.P Nueva Residencial, S.L, contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Valencia de 27 de junio de 2013, en la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo núm. 260/2009 presentado por la Mercantil contra el acuerdo del Consejo de la Generalidad Valenciana, de 5 de junio de 2009, de ampliación de la Red de Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA) de la Comunidad Valenciana y frente al acuerdo del propio Consejo, de 27 de noviembre de 2009, de corrección de errores en los anexos I y II del referido acuerdo de 5 de junio.
El recurso contencioso-administrativo pretendía la nulidad, y, subsidiariamente la anulabilidad, del acuerdo del Consell ya mencionado, en la medida en que, pese al tiempo transcurrido desde la declaración de la zona ZEPA no se había aprobado el Plan Rector de Uso y Gestión, causando indefensión a la recurrente, y, además, no se había producido la evaluación ambiental estratégica prevista en la Ley 9/2006, de 28 de abril. Junto a ello, se cuestionaba la idoneidad de la declaración, dado que los valores ornitológicos de la zona afectada no eran suficientes para justificar el acuerdo, puesto que la zona en cuestión presentaba terrenos fuertemente antropizados.
La Sala de instancia, sin embargo, consideró suficientemente motivado el acuerdo y acreditado el valor ornitológico de la zona con la que se amplía la ZEPA ya declarada. Y, en relación con la situación de indefensión, ante la ausencia de PRUG, puesto que la recurrente no conoce los usos permitidos en los espacios calificados como ZEPA, la Sala considera que la previsión del art. 45.1.a) Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y Biodiversidad contempla la aprobación posterior de los adecuados instrumentos de gestión, por lo que la declaración de la zona ZEPA no exige la aprobación inmediata de dichos instrumentos y, por otro lado, entiende que la declaración de esta zona equivale, conforme al art. 44 de la Ley, a una mera delimitación geográfica que “no origina por sí ninguna limitación del derecho de propiedad de los interesados”, pues ello corresponde a los instrumentos de planificación.
Por último, el Tribunal de instancia desestimó, igualmente, el motivo relativo a la inaplicación de la Ley 9/2006, de 28 de abril, por entender que la declaración de zona ZEPA no está recogida en el ámbito de aplicación de la misma.
La recurrente presentó recurso de casación, alegando nueve motivos en los que se planteaba, fundamentalmente, el incumplimiento de varios preceptos de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, en línea con lo ya expuesto.
El Tribunal Supremo desestima todos los motivos, siguiendo, en gran medida, el razonamiento de la Sala de instancia, pues no aprecia las insuficiencias de datos para adoptar la decisión de declaración de zona ZEPA por la Administración (Fs.Js 1 a 4), y atribuye a dicha declaración los mismos efectos de delimitación geográfica que ya se han señalado (Fs.Js. 5 a 8).
Destacamos los siguientes extractos:
“ En el primer motivo de casación se asegura que el Tribunal a quo ha infringido lo establecido en los artículos 41.1 y 43 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y Biodiversidad , porque, contrariamente a lo declarado por aquél, la declaración de Zona de Especial Protección para las Aves debe fijar o señalar las medidas para evitar las perturbaciones y permitir la conservación del hábitat, a pesar de lo cual el suelo, comprendido en la delimitación de Zona de Especial Protección para las Aves, está, según se ha acreditado, urbanizado y edificado, habiendo sido excluido como Lugar de Importancia Comunitaria (LIC), razones por las que no es idóneo para ser incluido en la ampliación decidida por el acuerdo impugnado.
Disiente en este primer motivo de casación la representación procesal de la recurrente del parecer de la Sala de instancia por aceptar ésta la legalidad de la declaración de ampliación de la Zona de Especial Protección para las Aves sin justificación explícita y por haber entendido que en tal declaración no es necesario establecer las medidas de protección adecuadas.
El motivo no puede ser estimado porque la Sala sentenciadora declara abiertamente que la
Administración ha justificado debidamente la concurrencia en la zona de valores ornitológicos, (…), después de valorar el informe emitido en la vía previa que obra en el expediente, el estudio presentado con la demanda y el informe aportado por el representante de la Administración al contestarla.
En cuanto a las concretas y singulares medidas de protección, el Tribunal de instancia, interpretando lo establecido concordadamente en los artículos 43, 44 y 45 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre , ha llegado a la conclusión de que la declaración de Zona de Especial Protección para las Aves comporta la mera delimitación de un ámbito geográfico, que no origina por sí limitación alguna del derecho de propiedad de los interesados, pues tales limitaciones derivarán, en su caso, de las medidas de conservación que se establezcan
en los posteriores planes o instrumentos de gestión, conclusión que es acorde con el sistema legalmente establecido, que no exige, en contra del parecer de la representación procesal de la recurrente, que la declaración de Zona de Especial Protección establezca las concretas medidas protectoras o de conservación, pues, al disponer que se establecerán en ellas medidas para evitar las perturbaciones y para conservación del hábitat, es evidente que no se refiere al acuerdo de declaración sino a las zonas delimitadas, respecto de las que, conforme a lo dispuesto en el apartado a) del artículo 45.1 de la citada Ley 42/2007, se fijarán las medidas de conservación necesarias a través de adecuados planes o instrumentos de gestión” (F.J.3).
“En el tercer motivo de casación se afirma que el Tribunal a quo ha conculcado lo establecido en el artículo 44 de la Ley 42/2007 por considerar que la declaración de Zona de Especial Protección para las Aves comporta una mera delimitación de un ámbito geográfico que no origina por sí ninguna limitación al derecho de propiedad de los interesados, cuando lo cierto es que legalmente dicha declaración ha de fijar medidas de conservación necesarias que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitat y de las especies presentes en el área.
Este motivo de casación debe ser desestimado….” (F.J.5).
“Prosigue la representación procesal de la entidad mercantil recurrente reprochando a la
Sala sentenciadora la infracción de lo establecido en el artículo 3.1 de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, al haber declarado que la aprobación de la ampliación de la Red de Zonas de Especial Protección para las Aves de la Comunidad Valenciana no requiere evaluación ambiental estratégica, a pesar de tratarse de actos que tienen efectos significativos sobre el medio ambiente a la vista de su contenido mismo.
A esta misma cuestión, (…), dio cumplida respuesta el Tribunal a quo en el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida, (…), criterio que nosotros compartimos dada la finalidad de la evaluación ambiental estratégica de planes y programas, que no es predicable de la declaración de Zona de Especial Protección para las Aves.
Además, esta Sala del Tribunal Supremo ya ha tenido ocasión de pronunciarse acerca de si los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales y los Planes Rectores de Uso y Gestión están sujetos a Evaluación de Impacto Ambiental, habiendo llegado a la conclusión, en nuestra Sentencia de fecha 30 de septiembre de 2014 (recurso de casación 4573/2012 ), de que « la exigencia de evaluación ambiental estratégica de planes y programas impuesta por el ordenamiento comunitario europeo e interno español excluye precisamente aquellos planes que tienen como genuina finalidad la protección ambiental de un lugar o zona concretos, ya que, como es lógico, estos planes colman las exigencias de evaluación ambiental que para otros planes y programas exige tanto nuestro ordenamiento interno como el comunitario europeo », (…)” (F.J.7).
“ (…) Si en el futuro, con ocasión de la aprobación del plan o instrumento de gestión de la referida zona, se estableciesen limitaciones para los propietarios del ámbito desarrollado urbanísticamente, éstos podrán ejercitar los derechos y acciones de que se consideren asistidos legalmente, pero la mera inclusión del suelo, propiedad de la recurrente, como Zona de Especial Protección para las Aves no representa una alteración significativa del régimen jurídico aplicable al mismo cuando se acometió por dicha entidad mercantil recurrente su desarrollo urbanístico en calidad de Agente urbanizador, y, por tanto, este sexto motivo de casación tampoco puede prosperar” (F.J. 8 in fine).
Comentario de la Autora:
La Sentencia seleccionada tiene el valor de ofrecernos algunos criterios para comprender las figuras de protección previstas en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, que forman parte de la Red Natura 2000.
En este sentido, consideramos bastante clarificador la diferencia que se establece entre la declaración de la zona ZEPA y la producción de efectos sobre los territorios que la integran, en la medida en que ello no corresponde a dicha declaración, sino a la ulterior planificación que se haga del espacio. Desde esta perspectiva, la protección de estos espacios, como sucede en relación con las categorías de espacios de la legislación nacional, descansa en los instrumentos de planificación, cuyo alcance limitador para el derecho de propiedad resulta incuestionable.
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